به گزارش سرویس ترجمه خبرگزاری ایمنا، در دهههای اخیر، افزایش بیسابقه فراوانی و شدت بلایای طبیعی کنار رشد شتابان شهرنشینی، مفهوم «تابآوری شهری» را از یک نظریه آکادمیک به یک الزام عملیاتی برای برنامهریزان و مدیران شهری در سراسر جهان تبدیل کرده است. دادههای بینالمللی حاکی از آن است که بلایای طبیعی در بازه زمانی ۲۰۱۴ تا ۲۰۲۴ بهطور میانگین ۳۳ درصد آسیبهای اقتصادی بیشتری نسبت به دهه پیش از خود (۲۰۱۳-۲۰۰۲) به همراه داشتهاند. در ادامه بر اساس جدیدترین منابع معتبر بینالمللی و با بهرهگیری از نمونههای عینی از شهرهای جهان به تحلیل برنامهریزی شهری برای رویارویی با بحرانها و بازآفرینی و نوسازی بافتهای فرسوده با تأکید بر چالشهای موجود و راهکارهای تشویقی اثربخش میپردازیم.
چارچوب نظری و اهمیت تابآوری شهری
تابآوری شهری بهعنوان توانایی یک سیستم شهری (شامل زیرساختها، نهادها، جامعه و اقتصاد) برای مقاومت در برابر شوکهای بحرانی (همچون زلزله، سیل، همهگیری و بحران اقتصادی)، سازگاری با شرایط جدید و بازیابی سریع و مؤثر عملکردهای خود تعریف میشود. این مفهوم فراتر از مدیریت سنتی بحران، بر ظرفیتسازی پیشگیرانه، انعطافپذیری و یادگیری از تجربیات تلخ گذشته تأکید دارد.
سازمان همکاری و توسعه اقتصادی (OECD) در جدیدترین گزارش خود و با استناد به چارچوب سندای و بیانیههای وزیران G۲۰، سه رکن اصلی را برای مدیریت مؤثر ریسک بلایا تعریف میکند که شامل پیشگیری (Prevent)، واکنش (React) و بازسازی بهتر (Rebuild Better) میشود. این چارچوب نشان میدهد که تابآوری شهری فرایندی چرخهای و مستمر است که به تعامل همه سطوح حکمرانی، از محله تا دولت مرکزی نیاز دارد.
چارچوب سندای (Sendai Framework) یک سند بینالمللی پانزدهساله (۲۰۳۰-۲۰۱۵۰) است که در شهر سندای ژاپن به تصویب سازمان ملل رسید. این چارچوب نقطه عطف مهمی در مدیریت بحران محسوب میشود، زیرا تمرکز را از واکنش صرف به بلایا، به مدیریت پیشگیرانه ریسک و افزایش تابآوری تغییر داده است.
بخش نخست: برنامهریزی شهری در رویارویی با بلایای طبیعی
برنامهریزی شهری در رویارویی با بلایای طبیعی، دیگر تنها بهمعنای واکنش پس از وقوع بحران نیست، بلکه رویکردی پیشگیرانه، نظاممند و چندلایه است که از مرحله شناسایی ریسک و پهنهبندی خطر آغاز میشود و تا طراحی کاربریهای زمین، استقرار زیرساختهای مقاوم، ایجاد فضاهای چندمنظوره و مسیرهای تخلیه اضطراری ادامه دارد. این نوع برنامهریزی بر این اصل استوار است که شهرها نهتنها باید در برابر شوکهای ناگهانی همچون زلزله و سیل مقاومت کنند، بلکه ظرفیت سازگاری با شرایط بحرانی و بازیابی سریع کارکردهای خود را نیز داشته باشند. چارچوب سندای (Sendai Framework) نیز با تأکید بر «درک ریسک»، «تقویت حکمرانی» و «بازسازی بهتر» (Build Back Better)، بهطور دقیق همین رویکرد پیشگیرانه و تابآور را مبنا قرار داده است.
زلزله: درسهایی از ژاپن و میانمار
زلزله بهعنوان یکی از مخربترین بلایای طبیعی، نیازمند رویکردهای پیشگیرانه و ساختاری در برنامهریزی شهری است. تجارب موفق جهانی نشان میدهد که اجرای دقیق ضوابط ساختوساز مقاوم، پهنهبندی خطر و طراحی مسیرهای تخلیه اضطراری، از ضروریات غیرقابل انکار تابآوری لرزهای محسوب میشوند. شهر توکیوی ژاپن، با بهرهگیری از الگوی «تکهبندی ریز مالکیتی Fine-grained Plot Subdivision» در بافت تاریخی خود، موفق به حفظ انعطافپذیری شهری در برابر زلزلههای متعدد شده است.
الگوی «تکهبندی ریز مالکیتی» به وضعیتی در بافت شهری گفته میشود که در آن یک محدوده یا بلوک شهری به قطعات بسیار کوچک و متعدد با مالکان مختلف تقسیم شده باشد. به عبارت دیگر، به جای چند قطعه بزرگ با مالکیت متمرکز، دهها یا صدها قطعه ریز در ابعاد کوچک (زیر ۱۰۰ تا ۲۰۰ متر مربع) است که هر کدام مالک جداگانهای دارد.
تحقیقات اخیر نشان میدهد که پراکندگی مالکیت در قطعات کوچک بهعنوان مانعی در برابر بازتوسعههای بزرگمقیاس عمل و نوعی تنوع عملکردی ایجاد میکند که در برابر شوکهای ناگهانی نقش «بافر» یا ضربهگیر را دارد. این الگو به توکیو اجازه داده است تا ضمن حفظ بافت تاریخی، ظرفیت سازگاری با زلزله را نیز افزایش دهد.
در تجربهای دیگر، پس از زمینلرزه مارس ۲۰۲۵ در میانمار، برنامه سرمایهگذاری فشرده اشتغال (EIIP) سازمان بینالمللی کار (ILO) با مشارکت فعال جوامع محلی، به بازسازی زیرساختها و توانمندسازی اقتصادی ساکنان پرداخت. در این پروژه، ۲۷هزار و ۷۳۳ روزکاری برای ۳۰۱۴ کارگر (شامل ۵۲ درصد زنان) ایجاد و ۶۸ حلقه چاه و ۲.۵۱ کیلومتر جاده بتنی بازسازی شد. نکته کلیدی این تجربه، تشکیل «کمیتههای توسعه روستایی» برای تصمیمگیری مشارکتی و افزایش حس مالکیت محلی بود؛ رویکردی که بهروشنی نقش سرمایه اجتماعی را در افزایش تابآوری پس از سانحه نشان میدهد.
سیل: الگوی نوآورانه روتردام و چالشهای نیجریه
مدیریت سیلاب شهری امروزه دیگر به زیرساختهای سخت (کانالها و سدها) محدود نمیشود، بلکه نیازمند راهکارهای ترکیبی و «نرم» همچون ایجاد فضاهای نفوذپذیر، سیستمهای هشدار زودهنگام و پهنهبندی حریم رودخانههاست.
شهر روتردام در هلند با اجرای پروژههای نوآورانه «میدانهای آبی Waterpleinen» که در زمان عادی فضای عمومی و در زمان سیلاب حوضچههای ذخیره آب هستند، به الگوی جهانی در مدیریت آبهای سطحی تبدیل شده است. در مقابل ارزیابی اخیر بانک جهانی از مدیریت ریسک سیل و خشکسالی در نیجریه نشان میدهد که جمعیت آسیبپذیر ساکن در سکونتگاههای غیررسمی حاشیه رودخانهها، بیشترین آسیب را از سیلابهای فزاینده متحمل میشوند. این گزارش بر ضرورت ادغام ارزیابی دقیق ریسک در برنامهریزی کاربری اراضی و تقویت سیستمهای هشدار زودهنگام برای جوامع در معرض خطر تأکید دارد.
برنامهریزی برای بحرانهای غیرطبیعی
تجربه همهگیری کووید-۱۹ بهروشنی نشان داد که طراحی فضاهای شهری منعطف، دسترسی پایدار به خدمات اساسی (آب، برق، اینترنت) و وجود شبکههای حمایت اجتماعی محلی، از ارکان اصلی تابآوری در برابر بحرانهای غیرطبیعی هستند. شهرهایی که دارای فضاهای سبز و باز کافی برای کاهش تراکم و امکان فاصلهگذاری اجتماعی، زیرساختهای دیجیتال مقاوم و شبکههای همیاری محلی بودند، عملکرد بهتری در مدیریت این بحران بهداشتی داشتند. این تجربه، اهمیت «طراحی شهری برای سلامت عمومی» را بهعنوان بخشی جداییناپذیر از برنامهریزی تابآور تثبیت کرد.
نقش حکمرانی و مشارکت جامعه: شواهدی از آفریقای جنوبی و غنا
مدیریت مؤثر ریسک بلایا نیازمند برنامهریزی و اجرا در تمام سطوح حکمرانی همراه با مشارکت واقعی جوامع محلی است. کشورهای در حال توسعه با چالشهای مضاعفی همچون نبود زیرساختهای مقاوم و ظرفیت نهادی محدود روبهرو هستند. آفریقای جنوبی با تصویب قانون مدیریت بلایا (۲۰۰۲)، هماهنگی را در سطوح ملی، استانی و شهرداری الزامی کرده و با سرمایهگذاری در سیستمهای هشدار چندخطره (MHEWS) و استفاده از دانش بومی جوامع در راهبردهای تابآوری، گامهای مؤثری برداشته است.
در اکتبر ۲۰۲۵، کارگاه ارزیابی تابآوری منطقه «آبلکومای مرکزی Ablekuma Central» در آکرا (پایتخت غنا) با استفاده از «کارت امتیاز تابآوری در برابر بلایا» نشان داد که اگرچه چارچوبهای قانونی وجود دارد، اما اقدامات تابآوری بهدلیل ظرفیت محدود اجرایی، به اشتراک گذاشته نشدن دادهها و تأمین مالی ناکافی، پراکنده و هماهنگنشده هستند. در پاسخ به این خلأ، غنا «پلتفرم ملی DRR و مدیریت ریسک تغییر اقلیم» را برای دوره ۲۰۲۶ تا ۲۰۳۰ راهاندازی کرد تا پیوند میان شواهد محلی و سیاستهای ملی را تقویت کند.
توصیههایی برای دیگر شهرهای جهان در حوزه تابآوری
بر اساس تحلیل ریسک بلایای طبیعی در شهرهای جهان (با تأکید بر زلزلهخیزی بالا و سیلابهای فصلی) و ارزیابی آمادگی فعلی، توصیههایی قابل ارائه است که برای بسیاری از آنها کاربرد دارد. نخست، الزام به ادغام تابآوری در طرحهای جامع و تفصیلی از طریق انجام ارزیابیهای چندخطره در فرایند تهیه و بازنگری طرحهای توسعه شهری، گامی بنیادین در جهت شناسایی پیشگیرانه نقاط آسیبپذیر محسوب میشود.
دوم، تقویت ظرفیت نهادی و تأمین منابع مالی و فنی برای شهرهای میانی (با جمعیت ۵۰ تا ۵۰۰ هزار نفر) که بسیار در معرض خطرات بالایی قرار دارند اما از امکانات کلانشهرها بیبهرهاند، ضرورتی انکارناپذیر است. سوم، آموزش همگانی و ایجاد شبکههای محلی همیاری بر اساس تجارب موفق کشورهایی همچون ژاپن و آفریقای جنوبی، نقش سرمایه اجتماعی را در لحظات بحران دارد. چهارم، ایجاد صندوقهای مالی تخصصی برای تأمین مالی اقدامات پیشگیرانه و بازسازی تابآور، بر پایه توصیه سازمان همکاری و توسعه اقتصادی (OECD) بر پایه لزوم جابهجایی از تأمین مالی واکنشمحور صرف به سرمایهگذاریهای زیرساختی بلندمدت، زیربنای تحقق تمام توصیههای پیشین خواهد بود.
بخش دوم: بازآفرینی و نوسازی بافتهای فرسوده
بازآفرینی و نوسازی بافتهای فرسوده شهری، یکی از پیچیدهترین و چندبعدیترین چالشهای پیشروی مدیران و برنامهریزان شهری در سراسر جهان است. این بافتها که با ویژگیهایی همچون قدمت بالا، ناپایداری سازهای، معابر باریک و نفوذناپذیر، کمبود زیرساختها و کیفیت پایین زیستی همراه هستند، نهتنها کیفیت زندگی ساکنان را بهشدت کاهش دادهاند، بلکه در صورت وقوع بلایایی همچون زلزله یا آتشسوزی، به کانونهای بحران و خسارات سنگین تبدیل میشوند. «بازآفرینی شهری» بهعنوان رویکردی جامع، فراتر از نوسازی فیزیکی صرف، به ابعاد اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی و زیستمحیطی توجه دارد و در پی بهبود کیفیت سکونت، ایمنی و خوانایی (Legibility) این بافتهاست.
تجربیات جهانی نشان داده است که هرگونه مداخله در این بافتها اگر بدون توجه به ابعاد حقوقی، اقتصادی و اجتماعی باشد، نهتنها با مقاومت ساکنان روبهرو میشود، بلکه میتواند به پیامدهای ناخواستهای همچون جابهجایی اجباری گروههای کمدرآمد، تخریب سرمایه اجتماعی و هویت محلهای و حتی افزایش نابرابریهای فضایی منجر شود.
به همین دلیل، رویکردهای معاصر بر لزوم بهکارگیری سیاستهای یکپارچه و مشارکتی تأکید دارند که در آن ترکیبی از ابزارهای تشویقی اقتصادی، تسهیلات حقوقی و حمایتهای اجتماعی، بهگونهای طراحی شود که ضمن تسریع نوسازی کالبدی، عدالت فضایی و انسجام اجتماعی را نیز تأمین کند. در ادامه با استناد به مطالعات موردی واقعی از شهرهای تاریخی جهان (ونیز، یورک و توکیو) و تجارب اخیر بازسازی تابآور در هند و میانمار، چالشهای اصلی فراروی بازآفرینی بافتهای فرسوده و تأثیر طرحهای تشویقی بر سرعت و کیفیت نوسازی را بررسی میکنیم.
بازآفرینی بافتهای فرسوده: از موانع تا تجارب جهانی
اجرای پروژههای بازآفرینی در عمل با مجموعهای از چالشهای چندلایه حقوقی، اقتصادی و اجتماعی روبهروست. از منظر حقوقی، وجود مالکیتهای معارض و پراکنده با تعداد زیاد مالک در یک پلاک ثبتی، فرایند رسیدن به توافق را بسیار دشوار میکند، همچنین قوانین و مقررات پیچیده همراه با تغییرات مکرر در ضوابط شهرسازی و نحوه محاسبه عوارض، نبود اطمینان را برای سرمایهگذاران افزایش میدهد و مقاومت در برابر تخلیه ناشی از نگرانی ساکنان درباره از دست دادن سرمایه اجتماعی و هویت محلهای، یکی دیگر از موانع جدی حقوقی-اجتماعی است.
در بعد اقتصادی، هزینه بالای تمامشده شامل تملک، تخریب، نوسازی و اخذ مجوزها در بیشتر موارد از توان اقتصادی سازندگان خارج است و در بسیاری از موارد فقدان توجیه اقتصادی برای سرمایهگذاران (بهویژه در صورت پایین بودن تراکم مجاز) وجود دارد؛ ضمن اینکه دشواری دسترسی به تسهیلات بانکی مناسب، یکی از موانع اصلی تأمین مالی پروژهها بهشمار میرود.
از جنبه اجتماعی نیز جابجایی اجباری (Displacement) یکی از جدیترین پیامدهای منفی نوسازی محسوب میشود، زیرا ممکن است منجر به «خوشهنشینی Gentrification» و مهاجرت ساکنان کمدرآمد به حاشیه شهرها شود، همچنین تغییر هویت محله (از بین رفتن بافت اجتماعی و فرهنگی) و نبود مشارکت ساکنان در فرایند تصمیمگیری، از دیگر چالشهای اجتماعی مهم هستند.
تحقیقات تطبیقی روی شهرهای تاریخی ونیز (ایتالیا)، یورک (بریتانیا) و توکیو (ژاپن) نشان میدهد که حفظ الگوی «تکهبندی ریزمالکیتی» و «ناهمگونی کاربری اراضی» میتواند بهعنوان راهبردی برای حفظ تنوع عملکردی و انعطافپذیری اجتماعی عمل کند و این شهرها با ترویج رویکرد «بازآفرینی تدریجی Incremental Transformation» به جای تخریب و بازسازی کامل، موفق به حفظ هویت محلهها و کاهش مقاومت اجتماعی شدهاند. در این میان، طرحهای تشویقی بهعنوان ابزاری کلیدی برای جبران نبود توجیه اقتصادی و تسریع فرایند نوسازی طراحی میشوند و شامل افزایش تراکم مجاز (با رعایت سرانههای خدماتی)، کاهش عوارض ساختمانی، تسهیلات بانکی کمبهره و بلندمدت، تسهیل فرایند اداری و کمک به اسکان موقت ساکنان در دوره نوسازی هستند.
موفقیت این طرحها به میزان جذابیت واقعی تشویقها، سهولت اجرا و هماهنگی بین نهادی بستگی دارد؛ تجارب جهانی نشان میدهد که تشویقهای کمی (همچون افزایش تراکم) بدون توجه به کیفیت و زیرساختهای عمومی، میتواند منجر به «انباشتگی و شلوغی بیشازحد» و کاهش کیفیت زندگی شود، در حالی که رویکردهای ترکیبی (تسهیلات مالی + تسهیل اداری + حمایت اسکان موقت + مشارکت ساکنان) اثربخشی بسیار بالاتری دارند. تجربه هند در ایالت هیماچال پرادش نیز درستی این رویکرد را ثابت میکند.
بانک جهانی در فوریه ۲۰۲۶ پروژه «اقدام تابآور برای توسعه و بازیابی بلایا» را با بودجه ۴۰۶ میلیون دلاری به تصویب رساند که بر بازسازی زیرساختهای آسیبدیده از سیلاب و رانش زمین با رویکرد «بازسازی بهتر Build Back Better» و تقویت ظرفیتهای دولتی برای توسعه ریسکآگاه متمرکز است؛ نکته قابل توجه در این پروژه، ادغام همزمان حمایتهای معیشتی و بازسازی زیرساختهاست.
از سوی دیگر بانک جهانی در سال ۲۰۲۶ بر این اصل اساسی تأکید دارد که بازسازی پس از بلایا نباید تنها به بازگرداندن وضعیت پیشین محدود باشد، بلکه باید فرصتی برای ارتقای تابآوری تلقی شود. بر این اساس، سه اولویت کلیدی برای تحقق «بازسازی بهتر Build Back Better» عبارتند از «بازسازی مردممحور با طراحی بازسازی بهعنوان یک برنامه توسعه همراه با مشارکت جامعه، ارزیابیهای مشارکتی ریسک و توانمندسازی محلی»، «تأمین مالی هدفمند و قابل پیشبینی» و «چارچوبهای حکمرانی قوی شامل تفویض اختیارات روشن نهادی، بهروزرسانی استانداردهای نظارتی و هماهنگی بین سطوح مختلف حکمرانی».
توصیههای سیاستی در حوزه بازآفرینی بافتهای فرسوده در شهرهای سراسر جهان به شرح زیر است:
- طراحی بسته تشویقی جامع و متوازن شامل ترکیبی از افزایش تراکم مشروط با رعایت دقیق سرانههای خدماتی و زیرساختی
- تخفیف عوارض پلکانی بر اساس سرعت اقدام
- تسهیلات بانکی بلندمدت با بهره پایین
- ایجاد ساختارهای مشارکتی محلی از طریق تشکیل «کمیتههای بازآفرینی محله» متشکل از ساکنان، مالکان و نمایندگان نهادهای عمومی برای تصمیمگیری در مورد اولویتها، نوع مداخله و نحوه توزیع تشویقها
- حمایت از اسکان موقت و جلوگیری از جابهجایی اجباری با ایجاد صندوق تأمین مسکن اجارهای با نرخ یارانهای برای ساکنان در دوره نوسازی و تدوین ضمانتهای بازگشت برای ساکنان قبلی
- حفظ هویت و بافت تاریخی از طریق بهکارگیری رویکرد «نوسازی تدریجی» و «مقاومسازی» به جای تخریب کامل در بافتهای با ارزش تاریخی، با الهام از تجارب ونیز و یورک
- ادغام بازآفرینی در برنامههای تابآوری شهری، زیرا همانطور که تجربه غنا نشان داد، پیوند بین اقدامات محلی بازآفرینی و چارچوبهای ملی مدیریت بحران برای موفقیت پایدار ضروری است.
تابآوری شهری و بازآفرینی بافتهای فرسوده، دو روی یک سکه هستند. شهری که نتواند بافتهای فرسوده و آسیبپذیر خود را نوسازی کند، در برابر بحرانها تابآور نخواهد بود و شهری که نوسازی را بدون توجه به انسجام اجتماعی، هویت محلهای و اصول مدیریت ریسک انجام دهد، تنها مسئله را از نقطهای به نقطه دیگر منتقل کرده است. شهرهایی که موفق به ایجاد تعادل میان توسعه فیزیکی، انسجام اجتماعی و آمادگی در برابر بحرانها شدهاند (از جمله توکیو، روتردام، یورک و آفریقای جنوبی)، از رویکردهای مشارکتی، چندسطحی و ریسکآگاه بهره بردهاند.
کلید موفقیت در «محلیسازی» راهبردهای جهانی، توانمندسازی نهادهای محلی، جلب مشارکت واقعی شهروندان، تأمین مالی پایدار و هدفمند و عبور از نگاه واکنشمحور به سمت سرمایهگذاریهای پیشگیرانه و هوشمندانه نهفته است. ادغام این درسآموختهها در برنامههای جامع و تفصیلی شهری، همراه با بازنگری اساسی در نظام تشویقی و حقوقی بازآفرینی، میتواند گامی مؤثر و بنیادین در جهت افزایش تابآوری، کاهش آسیبپذیری و بهبود کیفیت زندگی در شهرها باشد.
نظر شما