به گزارش خبرگزاری ایمنا، در ایران، تصویب قانون آسان است، اما اجرای آن دشوار. شاید بتوان گفت هیچچیز در این سرزمین بهاندازهی قانونگذاری بینتیجه سابقه ندارد. مجالس پشت سر هم میآیند و میروند، دولتها تغییر میکنند و برنامههای پنجساله با عناوین پرطمطراق تدوین میشوند، اما در پایان، عددی کمتر از «سی درصد» از آنها رنگ اجرا میبیند. این چرخه معیوب، نه حاصل بیقانونی، بلکه نتیجه بیضمانتیِ قانون است.
در بسیاری از کشورها، قانون، نهتنها سندی حقوقی که پیمانی الزامآور میان دولت و ملت است، تخلف از آن، با مجازات مشخص روبهروست. اما در ایران، قانونگذاری اغلب شبیه به نوشتن آرزوها روی کاغذ است؛ تصویب میشود، ابلاغ میشود، اما در عمل، به تعویق، توجیه و در نهایت، فراموشی سپرده میشود. گویی هیچ نهادی مسئول پرسیدن این سوال ساده نیست که: «چه کسی پاسخگوی قانونِ اجرا نشده است؟»
از سیاستگذاری تا ترک فعل
ریشه این معضل را باید در نسبت میان سیاستگذاری و مسئولیت اجرایی جستوجو کرد، دولتها در ایران اغلب خود را «مؤلف برنامه» نمیدانند، بلکه «وارث برنامهی پیشین» میپندارند. هر کابینهای که بر سر کار میآید، تمایل دارد سیاستهای کلان را به نام خود بنویسد و نسبت به مصوبات دولت قبلی بیاعتنا باشد. در نتیجه برنامههای توسعه که قرار بود راهبردی و ملی باشند، به اسناد مقطعی و کماثر تبدیل میشوند.
از سوی دیگر، مجلس نیز در تصویب قوانین گاه گرفتار رقابتهای سیاسی و شعارهای زودگذر میشود. نتیجه این وضعیت، تصویب حجم عظیمی از قوانین بدون پشتوانه اجرایی است؛ قوانینی که یا بودجه ندارند، یا متولی یا حتی هماهنگی نهادی لازم برای اجرای آنها فراهم نیست، بدینترتیب قانونگذاری از مسیر عقلانی خود خارج شده و به «تولید بیرویه مقررات» بدل گشته است.
مجلس قانون مینویسد، دولت انتخاب میکند
در ایران دو نوع قانون وجود دارد: لوایحی که دولت پیشنهاد میدهد و طرحهایی که مجلس از دل خواست و فشار سیاسی نمایندگان تصویب میکند. تجربه نشان داده دولتها، بهدلیل نقش مستقیمشان در تدوین لوایح، در اجرای آنها مقاومت نمیکنند، اما وقتی نوبت به طرحهای پارلمانی میرسد، ماجرا متفاوت است. بسیاری از دولتها در سالهای اخیر، حتی بهصراحت برخی مصوبات مجلس را «غیرقابل اجرا» دانستهاند و آن را کنار گذاشتهاند.
مشکل اصلی همینجاست: هیچ نهاد الزامآوری برای واداشتن دولت به اجرای قانون وجود ندارد. دیوان محاسبات تنها در حوزه مالی نظارت میکند و قوه قضائیه، مگر در موارد معدود ترک فعل، کمتر به این حوزه ورود میکند، نتیجه قانونی که باید حافظ نظم عمومی باشد، خود در وضع بینظمی گرفتار میشود.
غیبتِ نظام ارزیابی عملکرد
در کشورهای توسعهیافته، هر برنامه ملی دارای شاخصهای عملکرد و نظام ارزیابی سالانه است. دولتها موظفاند گزارش پیشرفت برنامه را منتشر کنند و مجلس، بر اساس آن، درباره بودجه و سیاستهای آتی تصمیم بگیرد، اما در ایران چنین نظام منظمی وجود ندارد. هر پنج سال یک بار، برنامه توسعه جدیدی مینویسیم، بدون آنکه بپرسیم برنامه قبلی به کجا رسید. این فراموشیِ ساختاری، چرخه باطلی میسازد که در آن، هیچکس پاسخگو نیست و هیچ نهادی مؤاخذه نمیشود.
نمونه روشن این مسئله را میتوان در برنامه پنجم توسعه دید؛ بسیاری از بندهای آن، از جمله اصلاح ساختار بودجه، نظام تأمین اجتماعی و سیاستهای آمایش سرزمین، هرگز اجرا نشدند. نه گزارشی از تحقق پیدا نکردن آنها منتشر شد، نه نهادی بازخواست شد. همین تجربه، در برنامه ششم تکرار شد و اکنون در آستانه اجرای برنامه هفتم، نگرانی از تکرار همان چرخه دوباره بالا گرفته است.
هزینه قانونگذاری بیثمر
قانونگذاری در ایران فرایندی پرهزینه است؛ از تشکیل کمیسیونها تا پژوهشهای مرکز تحقیقات مجلس، از چاپ و انتشار مصوبات تا آموزش و اطلاعرسانی آنها، میلیاردها تومان هزینه میشود. وقتی قانونی اجرا نمیشود، در واقع این هزینهها تبدیل به «اتلاف بیتالمال» میشوند.
بدتر آنکه این وضعیت پیامد روانی هم دارد: جامعه به تدریج اعتمادش را به قانون از دست میدهد. وقتی مردم میبینند که حتی دستگاههای اجرایی به قانون پایبند نیستند، قانون دیگر جایگاه اخلاقی خود را در ذهن جامعه از دست میدهد. این خطرناکترین بخش ماجراست، زیرا بیاعتمادی به قانون سرآغاز فروپاشی نظم اجتماعی است.
تجربه کشورهای موفق
در کشورهایی همچون مالزی، کره جنوبی یا حتی ترکیه، قانون نهتنها ابزار سیاست، بلکه ضامن آن است. در این کشورها، ترک فعل مقام دولتی جرم محسوب میشود و نهادهای نظارتی مستقل میتوانند در صورت قصور، پرونده تشکیل دهند. افزون بر آن، نظام ارزیابی عملکرد با پاداش و تنبیه اداری گره خورده است؛ مدیری که برنامه را اجرا نکند، نهتنها از پاداش محروم میشود، بلکه با پیگرد قانونی روبهرو خواهد شد. همین نظام بازدارنده موجب شده اجرای برنامههای توسعه در آن کشورها به بیش از ۸۰ درصد برسد.
در ایران اما، نه ترس از مجازات وجود دارد و نه انگیزه تشویق، تنها انبوهی از شعارهای تکراری باقی مانده است.
گامهای نیمهکاره
در سالهای اخیر، مجلس تلاش کرده با تشکیل هیئت نظارت بر اجرای برنامه توسعه، این خلأ را پر کند. این گام، هرچند مثبت است، اما بدون پشتوانه قضائی و حقوقی، کارایی چندانی ندارد، گزارشها تهیه میشود، اما ضمانت اجرایی ندارد، همچنان این پرسش بیپاسخ مانده است که اگر دستگاهی قانون را اجرا نکرد، چه اتفاقی باید بیفتد؟
پاسخ روشن است: تا زمانی که مسئولیت حقوقیِ اجرانکردن در قانون تعریف نشود، هر تلاشی بینتیجه است. بدون الزام و مجازات، قانون به توصیهای اخلاقی تبدیل میشود و برنامه توسعه، به شعار انتخاباتی.
بازگشت به معنای قانون
قانون در ذات خود یعنی الزام. جامعهای که در آن قانون اجرا نشود، دیر یا زود نظم را به ارادههای شخصی واگذار میکند. بازگشت به معنای واقعی قانون، یعنی بازگرداندن مسئولیت به جایگاه اصلی خود.
ایران برای عبور از چرخه قانونگذاری بیثمر، بیش از هر چیز به ضمانت اجرایی شفاف، پاسخگویی نهادی و نظام ارزیابی منظم نیاز دارد. قانون، اگر بیدندان بماند، نهتنها نظم نمیآورد، بلکه خود به عامل بینظمی تبدیل میشود.
قانون بیدندان؛
در ایران، قانون همیشه نوشته میشود، اما کمتر اجرا میشود. از برنامههای پنجساله توسعه تا طرحهای کلان اصلاح ساختار، اغلبشان نیمهکاره میمانند. آنچه در این میان غایب است، نه قانون، بلکه ضمانت اجرای قانون است؛ همان حلقه مفقودهای که حمیدرضا ترقی، فعال سیاسی اصولگرا، از آن بهعنوان ریشه «ترک فعل مزمن دولتها» یاد میکند.
قانون، بیضمانت مانده است
ترقی در گفتوگو با خبرنگار ایمنا با تأکید بر این نکته میگوید: نمیتوان درباره همه قوانین یک حکم کلی صادر کرد، اما واقعیت این است که برنامههای پنجساله، با وجود تدوین و تصویب دقیق، تنها حدود ۳۰ درصد اجرا شدهاند. علت اصلی هم این است که برای اجرای قانون، ضمانت اجرایی پیشبینی نشده است.
به گفته او در بسیاری از کشورها همچون مالزی، ترک اجرای برنامه توسعه، تخلف جدی محسوب میشود و دستگاه متخلف با برخورد قضائی روبهروست؛ اما در ایران، چنین سازوکاری وجود ندارد و دولتها بهدلیل نداشتن پایبندی کافی، اجرای قانون را به سلیقه خود واگذار کردهاند.
ترقی از شکلگیری یک هیئت نظارتی جدید در مجلس سخن میگوید که مأمور رصد اجرای برنامه هفتم توسعه است؛ هیئتی که باید مشخص کند کدام دستگاه اجرا کرده و کدام نکرده است. اما او در عین حال هشدار میدهد که تا زمانی که برای عدم اجرا مجازات مشخصی تعریف نشود، نظارت هم بیاثر خواهد بود.
قانونهایی که دولتها به آنها «علاقه» ندارند
بهباور ترقی، مشکل تنها نبود ضمانت اجرا نیست، بلکه نوع نگاه دولتها به قانون نیز در این مسئله دخیل است. وی توضیح میدهد: در ایران دو نوع قانون داریم؛ یکی لوایحی که دولت خودش پیشنهاد میدهد و دیگری طرحهایی که مجلس تصویب میکند. بهطور معمول دولتها در اجرای لوایح خود مقاومت نمیکنند، چون از ابتدا در تدوینش نقش داشتهاند، اما درباره طرحهای مجلس، بهدلیل بیمیلی سیاسی یا نداشتن بودجه، گاهی دولتها از اجرای آنها امتناع میکنند.
این امتناع، در غیاب نهادهای الزامآور، بهسادگی اتفاق میافتد. قوه قضائیه، اگرچه طبق قانون مسئول نظارت بر حسن اجرای قوانین است، اما در عمل تنها در معدود مواردی وارد عمل میشود؛ آن هم وقتی دیوان محاسبات تخلف مالی را گزارش داده باشد.
نتیجه این میشود که بخشی از قوانین کشور به طور عملی روی کاغذ باقی میمانند و هر دولت با میل خود تصمیم میگیرد کدام را اجرا کند و کدام را نادیده بگیرد.
هزینه خاموش ترک فعل
ترقی با صراحت میگوید که قانونگذاری، فرایندی پرهزینه است و اجرای ناقص آن، اتلاف بیتالمال محسوب میشود: از آغاز تا تصویب، میلیاردها تومان هزینه میشود. وقتی دولت یا دستگاه اجرایی قانون را اجرا نکند، این یعنی هدررفت سرمایه ملی. قانون، اگر به نتیجه نرسد، بهجای اصلاح ساختار، به بار مالی و اداری کشور اضافه میکند.
وی یکی از ریشههای این وضع را در ضعف نهادی «کمیسیون تنقیح قوانین» میداند که مسئول بازنگری قوانین قدیمی و بیاثر است. این کمیسیون به گفته ترقی، در حال بررسی دهها قانون است که سالهاست هیچ اثری در اجرا ندارند.
اما روند بررسیها بهدلیل «تراکم لوایح و طرحها» کند پیش میرود و مجلس، درگیر مسائل روزمره، فرصت بازنگری عمیق پیدا نمیکند.
از تجربه دیگران تا ضرورت بازنگری در خودمان
در کشورهایی که مسیر توسعه را با جدیت طی کردهاند، «قانون» بهمعنای پیمان الزامآور ملی است. در آنجا، نهتنها نهادهای نظارتی فعالاند، بلکه «افکار عمومی» نیز حساس است. رسانهها هرسال گزارش میدهند که چه میزان از برنامه توسعه محقق شده و کدام دستگاهها کوتاهی کردهاند. همین شفافیت، خود بزرگترین ضمانت اجراست.
اما در ایران، گزارشهای عملکرد بهطور معمول دیر منتشر میشوند یا به طور اساسی به اطلاع عموم نمیرسند. حتی اگر منتشر هم شوند، اثر حقوقی الزامآور ندارند. بدینترتیب قانون از یک میثاق ملی به توصیه اخلاقی تقلیل یافته است.
ترقی در این باره میگوید: باید در قانون پیشبینی شود که ترک اجرای مصوبه، مجازات و بازخواست مشخصی داشته باشد. بدون این سازوکار، هیچ انگیزهای برای پایبندی واقعی به قانون وجود ندارد.
وی معتقد است که ریشه این مشکل در یک فرهنگ سیاسی ریشهدار نهفته است؛ فرهنگی که قانون را بیشتر ابزار نمایش اقتدار سیاسی میبیند تا ابزار تحقق نظم و عدالت.
نیاز به نهاد مستقل ارزیابی
در پایان گفتوگو، ترقی به راهکار اشاره میکند: اگر دولت در اجرای قانونی با مشکل روبهروست، باید لایحه اصلاحی ارائه دهد، نه اینکه آن را کنار بگذارد، همچنین مجلس باید بازخورد اجرای طرحها را بررسی کند تا مشخص شود چه میزان از آنها عملی شده است.
وی بر این باور است که ایجاد یک نهاد مستقل، فراتر از دولت و مجلس، برای پایش اجرای قوانین و برنامهها ضروری است. نهادی که بتواند گزارش سالانه از عملکرد دستگاهها منتشر کند، مقصران ترک فعل را معرفی کند و پرونده حقوقی تشکیل دهد، بدون چنین نهاد مشخصی، چرخه تصویب بیاجرا ادامه پیدا خواهد کرد.
بازگرداندن دندان به قانون
قانون زمانی قدرت دارد که اجرا شود. جامعهای که در آن قانون اجرا نمیشود، دیر یا زود نظم را به سلیقهها و ارادههای فردی واگذار میکند.
گزارشها و اظهارات کارشناسانی چون حمیدرضا ترقی، زنگ خطری است برای نظام حکمرانی کشور؛ هشداری که اگر جدی گرفته نشود، هر برنامه توسعه تازه تنها تکرار همان گذشته خواهد بود، تکرارِ اسناد پرشمار و عملِ اندک.
بازگرداندن دندان به قانون، یعنی تعریف ضمانت اجرایی، پاسخگویی نهادی و شفافیت عمومی و تا وقتی این سه ضلع ترمیم نشوند، قانون همچنان بیصدا خواهد ماند؛ نوشتهای زیبا، اما بیاثر.
نظر شما