به گزارش خبرگزاری ایمنا، شهر موجودی زنده و بههمپیوسته است؛ خیابانی که ساخته میشود بر ترافیک اثر میگذارد، توسعه یک محله نیاز به شبکه حملونقل و خدمات عمومی ایجاد میکند، ساختوساز بر مصرف آب و انرژی اثر میگذارد و گسترش محدوده شهری میتواند الگوی سفر، آلودگی هوا و حتی هزینه نگهداری شهر را تغییر دهد.
با این حال، تصمیمگیری درباره این اجزای بههمپیوسته در بسیاری از شهرهای ایران همچنان میان مجموعهای از دستگاهها و نهادهای مختلف تقسیم شده است؛ شرایطی که «مدیریت یکپارچه شهری» را از یک شعار مدیریتی به یکی از نیازهای جدی حکمرانی شهری تبدیل کرده است.
در چنین شرایطی، شهروند با یک شهر روبهرو است، اما دستگاههای مختلف هرکدام بخشی از آن را مدیریت میکنند؛ شهرداری مسئول بخش مهمی از خدمات شهری است، پلیس بر ترافیک و عبورومرور نظارت دارد، وزارت راه و شهرسازی در حوزههایی از مسکن و توسعه شهری نقش دارد، شرکتهای آب، برق و گاز مسئول زیرساختهای خود هستند و دستگاههای دیگری نیز هرکدام وظایف قانونی مشخصی دارند.
مسئله از جایی آغاز میشود که تصمیمهای این دستگاهها بر یکدیگر اثر میگذارند، اما در یک چارچوب واحد و هماهنگ در نظر گرفته نمیشوند.
شهر یکپارچه و مدیریت آن چندپاره
یکی از مهمترین پرسشها در بحث مدیریت یکپارچه شهری این است که چرا با وجود آنکه مسائل شهر به یکدیگر وابستهاند، ساختار تصمیمگیری همچنان بخشی و دستگاهی باقی مانده است؟
برای نمونه توسعه یک منطقه مسکونی تنها به صدور مجوز ساخت محدود نمیشود و با افزایش جمعیت، نیاز به مدرسه، مرکز درمانی، فضای سبز، ایستگاه حملونقل عمومی، شبکه آب و فاضلاب، برق، پارکینگ و مسیرهای دسترسی نیز افزایش پیدا میکند.
اگر توسعه کالبدی پیش از آماده شدن این زیرساختها اتفاق بیفتد، مسئلهای که در ابتدا یک تصمیم عمرانی به نظر میرسد، در سالهای بعد به مجموعهای از مشکلات اجتماعی، ترافیکی و خدماتی تبدیل خواهد شد.
در واقع، یکی از ایرادهای مدیریت جزیرهای آن است که هر دستگاه ممکن است وظیفه خود را به شکل جداگانه انجام دهد، اما نتیجه نهایی به نفع شهر تمام نشود. مدیریت یکپارچه در چنین نقطهای معنا پیدا میکند؛ یعنی تصمیم درباره یک بخش از شهر با در نظر گرفتن آثار آن بر سایر بخشها انجام شود.
موازیکاری؛ هزینه پنهان مدیریت چندگانه
موازیکاری یکی از پیامدهای مهم نبود هماهنگی میان دستگاههاست. در برخی پروژههای شهری، یک دستگاه مسئول اجرا، دستگاه دیگر مسئول مجوز و نهاد دیگری مسئول نظارت است. اگر میان این مجموعه هماهنگی کافی وجود نداشته باشد، پروژهای که باید در مدت مشخصی به نتیجه برسد، با رفتوبرگشتهای اداری، تغییر تصمیمها و تأخیر روبهرو میشود.
این مسئله تنها زمان اجرای پروژه را افزایش نمیدهد؛ بلکه هزینههای اقتصادی نیز بهدنبال دارد. افزایش هزینه مصالح، دستمزد، نگهداری کارگاه و تغییر قیمتها میتواند پروژههای عمرانی را تحت تأثیر قرار دهد.
از سوی دیگر، شهروند نیز در چنین شرایطی با یک پرسش ساده روبهرو است: «مسئول حل این مشکل چه کسی است؟»
وقتی پاسخ مشخصی وجود نداشته باشد و هر دستگاه بخشی از مسئولیت را متوجه دستگاه دیگر کند، پاسخگویی نیز دشوار میشود، بنابراین مدیریت یکپارچه تنها موضوعی برای افزایش سرعت اجرای پروژهها نیست، بلکه با مسئله مهم «پاسخگویی» نیز ارتباط مستقیم دارد.
مسئولیت زیاد، اختیار محدود
یکی از چالشهای مهم در ساختار مدیریت شهری، فاصله میان مسئولیت و اختیار است. شهروند شهرداری را نخستین نهاد مسئول در قبال وضعیت شهر میداند؛ از وضعیت معابر و فضای سبز گرفته تا حملونقل عمومی، پسماند و بسیاری از خدمات روزمره. اما همه عواملی که بر کیفیت زندگی شهری اثر میگذارند، در اختیار شهرداری نیستند.
برای مثال، شهرداری میتواند برای کاهش ترافیک توسعه حملونقل عمومی را دنبال کند، اما اگر سیاستهای توسعه شهری به شکل هماهنگ با ظرفیت شبکه حملونقل انجام نشود، مشکل همچنان پابرجا خواهد ماند. یا شهرداری میتواند برای کاهش آلودگی هوا برنامهریزی کند، اما کنترل منابع مختلف آلایندگی نیازمند همکاری چندین دستگاه است.
در چنین شرایطی، اگر مسئولیت از اختیار بیشتر باشد، شهرداری در برابر مطالبه عمومی قرار میگیرد، اما ابزار کافی برای حل همه مسئله را در اختیار ندارد.
این همان نقطهای است که بحث «واگذاری وظایف همراه با منابع و اختیارات» اهمیت پیدا میکند.
حملونقل؛ نمونهای روشن از ضرورت مدیریت یکپارچه
حملونقل شهری شاید یکی از روشنترین نمونههای نیاز به مدیریت یکپارچه باشد. ترافیک تنها نتیجه افزایش تعداد خودروها نیست. الگوی کاربری زمین، محل استقرار مراکز اداری و تجاری، توسعه شهر، قیمت مسکن، کیفیت حملونقل عمومی، پارکینگ، رفتار شهروندان و حتی زمانبندی فعالیت مراکز مختلف بر میزان سفرهای شهری اثر دارند.
اگر یک دستگاه توسعه معابر را دنبال کند، دستگاه دیگر بر توسعه حملونقل عمومی تمرکز داشته باشد و برنامهریزی کاربری زمین بدون توجه به شبکه جابهجایی انجام شود، ممکن است هر بخش به تنهایی موفق به نظر برسد، اما نتیجه نهایی همچنان ترافیک بیشتر باشد.
به همین دلیل، حل مسائل حملونقل نیازمند نگاهی فراتر از «ساخت خیابان» است؛ باید مشخص شود مردم چرا سفر میکنند، مقصد سفرها کجاست، چه میزان از سفرها میتواند با حملونقل عمومی انجام شود و آیا توسعه شهری با ظرفیت شبکه جابهجایی تناسب دارد یا خیر. محیطزیست شهری نیز از جمله حوزههایی است که بهشدت تحت تأثیر چندپارگی تصمیمگیری قرار دارد.
آلودگی هوا، کاهش فضای سبز، مدیریت پسماند، مصرف آب، توسعه شهری و کاهش تابآوری شهر در برابر گرما، موضوعاتی جدا از یکدیگر نیستند. هر تصمیم در یکی از این حوزهها میتواند پیامدهایی برای حوزه دیگر داشته باشد.
برای نمونه، توسعه بیبرنامه شهری میتواند سفرهای روزانه را افزایش دهد؛ افزایش سفر با خودرو میتواند به افزایش آلایندگی منجر شود و کاهش فضای سبز نیز ظرفیت شهر برای تعدیل شرایط محیطی را کاهش دهد.
بنابراین سیاست محیطزیستی موفق، نیازمند همکاری مجموعهای از دستگاههاست و نمیتوان انتظار داشت یک نهاد به تنهایی مسئولیت تمام ابعاد آن را بر عهده بگیرد.
مدیریت بحران و شهری که چند فرمانده دارد
بحرانها بیش از هر حوزه دیگری ضعف هماهنگی را آشکار میکنند. در زمان وقوع سیل، زلزله، آتشسوزی گسترده یا سایر حوادث شهری، امدادرسانی نیازمند همکاری مجموعهای از دستگاههاست. اگر اطلاعات میان دستگاهها بهموقع به اشتراک گذاشته نشود یا شرح وظایف در لحظه بحران روشن نباشد، زمان طلایی برای واکنش مؤثر از دست میرود.
مدیریت یکپارچه در این حوزه به معنای آن است که دستگاههای مختلف پیش از وقوع بحران، سناریوهای مشترک داشته باشند، اطلاعات و نقشههای شهری بهروز باشد و مشخص باشد در هر مرحله چه نهادی مسئول تصمیمگیری و کدام دستگاه مسئول اجراست.
به بیان دیگر، مدیریت بحران موفق از زمان وقوع حادثه آغاز نمیشود، بلکه نتیجه هماهنگیهایی است که پیش از بحران انجام شده است.
پول؛ بخش فراموششده مدیریت یکپارچه
حتی اگر تقسیم وظایف میان دستگاهها اصلاح شود، یک سؤال اساسی همچنان باقی میماند: منابع مالی از کجا تأمین شود؟ همچنین گسترش وظایف مدیریت شهری بدون ایجاد درآمدهای پایدار میتواند شهرداریها را با فشار مالی بیشتری روبهرو کند. از سوی دیگر، وابستگی بیش از اندازه به درآمدهای ناپایدار میتواند برنامهریزی بلندمدت شهری را دشوار کند.
مدیریت یکپارچه زمانی میتواند موفق باشد که مشخص شود هر سطح از مدیریت چه وظایفی دارد، هزینه انجام این وظایف چقدر است و منابع مالی آن چگونه تأمین خواهد شد.
به همین دلیل، اصلاح ساختار مدیریت شهری بدون اصلاح نظام درآمد و هزینه، ممکن است تنها بخشی از مسئله را حل کند.
داده؛ زیرساخت پنهان مدیریت یکپارچه
یکی دیگر از چالشهای مهم، نبود یک نظام جامع و بههمپیوسته اطلاعات شهری است. امروزه داده به یکی از مهمترین ابزارهای مدیریت شهر تبدیل شده است. اطلاعات مربوط به ترافیک، جمعیت، مصرف انرژی، پسماند، ساختوساز، حملونقل عمومی، آلودگی هوا و خدمات شهری میتواند در تصمیمگیریهای دقیقتر استفاده شود.
اگر هر دستگاه دادههای خود را جداگانه تولید و نگهداری کند و دسترسی سایر دستگاهها به این اطلاعات محدود باشد، امکان تصمیمگیری جامع کاهش پیدا میکند.
در چنین شرایطی، شهر هوشمند تنها با خرید تجهیزات و راهاندازی سامانههای دیجیتال محقق نمیشود. پیش از هر چیز باید «حکمرانی داده» شکل بگیرد؛ یعنی مشخص شود چه دادهای در اختیار چه نهادی است، چگونه بهروزرسانی میشود و چگونه میتوان از آن برای تصمیمگیری مشترک استفاده کرد.
مردم؛ حلقهای که نباید از مدیریت یکپارچه حذف شود
مدیریت یکپارچه شهری تنها به هماهنگی میان سازمانها محدود نیست. شهروندان نیز باید در این فرایند نقش داشته باشند.
بخش مهمی از مسائل شهری، بدون مشارکت مردم حل نمیشود. تفکیک پسماند، استفاده از حملونقل عمومی، مصرف آب و انرژی، رعایت قوانین شهری و حتی مشارکت در نگهداری فضاهای عمومی به رفتار شهروندان وابسته است.
بنابراین مدیریت یکپارچه باید از «هماهنگی بین دستگاهها» به سمت «حکمرانی مشارکتی» حرکت کند؛ مدلی که در آن مدیریت شهری، دستگاههای دولتی، بخش خصوصی، نهادهای مدنی و شهروندان در چارچوبی مشخص با یکدیگر تعامل داشته باشند.
مدیریت یکپارچه به معنای تمرکز همه اختیارات در شهرداری است؟
مدیریت یکپارچه نباید به معنای آن باشد که تمام اختیارات دستگاههای مختلف در شهرداری متمرکز شود. آنچه اهمیت دارد، مشخص بودن سطح تصمیمگیری و ایجاد سازوکار هماهنگی میان نهادهای مختلف است.
در یک مدل کارآمد، هر دستگاه میتواند وظیفه تخصصی خود را حفظ کند، اما تصمیمهای آن باید با سیاستهای کلان توسعه شهر هماهنگ باشد. به عبارت دیگر، مسئله اصلی حذف دستگاهها نیست، بلکه جلوگیری از تصمیمهای متناقض و ایجاد یک مسیر مشترک برای توسعه شهر است.
نسخه حل مسئله چیست؟
حرکت به سمت مدیریت یکپارچه شهری نیازمند چند اقدام همزمان است؛ نخست، باید وظایف دستگاهها بهصورت شفاف تعیین شود و نقاط تداخل مسئولیتها مشخص شود. دوم، واگذاری مسئولیتها باید همراه با اختیار و منابع مالی باشد. سوم، شوراهای شهر و شهرداریها باید در تصمیمگیریهای مرتبط با آینده شهر نقش مؤثرتری داشته باشند.
در کنار این موارد، ایجاد سامانههای مشترک اطلاعاتی، تدوین برنامههای مشترک میان دستگاهها، تشکیل کارگروههای دائمی برای مسائل فرابخشی و تقویت پاسخگویی مدیران میتواند بخشی از مشکلات موجود را کاهش دهد.
لازم است ارزیابی عملکرد دستگاهها تنها بر اساس عملکرد داخلی آنها انجام نشود، بلکه نتیجه اقدامات آنها بر کیفیت زندگی شهری نیز مورد سنجش قرار گیرد.
مدیریت یکپارچه؛ ضرورت شهری که دیگر با نسخههای جزیرهای اداره نمیشود
شهرهای امروز با مسائلی روبهرو هستند که مرزهای سازمانی نمیشناسند. ترافیک به مسکن مرتبط است، مسکن با حملونقل ارتباط دارد، حملونقل بر آلودگی هوا اثر میگذارد، آلودگی با سلامت شهروندان گره خورده و همه اینها به نحوه توسعه شهر وابستهاند.
در چنین شرایطی، نمیتوان برای مسائل بههمپیوسته، راهحلهای جداگانه ارائه کرد. مدیریت یکپارچه شهری در واقع تلاشی برای عبور از همین نگاه جزیرهای است؛ حرکتی از «هر دستگاه برای خود» به سمت «شهر بهعنوان یک سیستم واحد»
با این حال، تحقق آن نیازمند تغییر در ساختارهای اداری، تقسیم اختیارات، تأمین منابع مالی، اشتراک داده و مهمتر از همه، تغییر نگاه مدیران به مفهوم شهر است. تا زمانی که شهر به مجموعهای از پروژههای جداگانه تقلیل داده شود، بسیاری از مشکلات شهری نیز تنها از یک نقطهبهنقطه دیگر منتقل خواهند شد.
مسئله امروز شهرها تنها کمبود پروژه یا اعتبار نیست؛ بخشی از چالش، نبود هماهنگی در تصمیمگیری است.
اگر مدیریت شهری قرار است پاسخگوی آینده شهر باشد، باید بتواند میان دستگاهها، منابع، اطلاعات و مطالبات شهروندان پیوند ایجاد کند؛ چراکه شهر یک مجموعه واحد است و مدیریت آن نیز ناگزیر باید به سمت یکپارچگی حرکت کند.
نظر شما