به گزارش خبرگزاری ایمنا، شهر پیچیدهترین و زندهترین ساخته بشر است؛ موجودی پویا که با هر تنفس جمعیت، هر ضربان اقتصاد و هر تغییر فرهنگ، دگرگون میشود. برای هدایت این موجود زنده و غولپیکر، بشر ابزاری قدرتمند ساخته است؛ ابزاری به نام «طرحهای توسعه شهری». این طرحها، قرار بود نقشه راهی باشند برای شهری که آیندهاش را نه به شانس که به تدبیر بسپارد.
قرار بود ساختار، کالبد، کارکرد و هویت شهر را سامان دهند. قرار بود از پراکندهرویی جلوگیری کنند، خدمات را عادلانه توزیع کنند، و زمینهساز زیستپذیری برای نسلهای کنونی و آینده باشند.
سیستم برنامهریزی شهری در ایران از نظر ساختار و محتوا، یکی از کاملترین و فاخرترین نظامهای برنامهریزی در جهان بهشمار میرود؛ زنجیرهای از اسناد فرادست و فرودست که از آمایش سرزمین تا طرحهای تفصیلی را پوشش میدهد و این یعنی، «نقشه» را داریم، اما «مسیر» را گم کردهایم.
اما گویی این ابزار کارآمد، در دستانی ناکارآمد گرفتار شده است. طرحهای شهری در ایران امروز، نه بهعنوان راهگشا، که بهعنوان مانعی بر سر راه توسعه شناخته میشوند. آنها که باید تسهیلکننده باشند، تبدیل به حلقههای مفصلبندی در زنجیرهای شدهاند که به جای حرکت روبه جلو، شهر را در مدار معیوب بوروکراسیهای اداری، فرایندهای زمانبر و تصمیمگیریهای سلیقهای سرگردان کردهاند.
اینجاست که یک پارادوکس تاریخی شکل میگیرد؛ ما دقیقترین و علمیترین طرحها را در اختیار داریم، اما در عمل، با ناکارآمدترین مدیریت شهری روبهرو هستیم. شهری که هر روز با سرعتی فزاینده رشد میکند، اما نقشههایش بیشتر سالها قبل، برای جمعیتی یکسومِ جمعیت امروز تهیه شده است و بهروز نمیشود.
در این میان، نهادهایی همچون کمیسیون ماده ۵ که باید انعطافپذیری و پویایی طرحها را تضمین کنند، به مرجعی برای تغییرات سلیقهای و تصمیمات لحظهای تبدیل شدهاند؛ سالها کار کارشناسی، در یک جلسه دو ساعته و گاه با نگاهی غیرکارشناسی و بیپشتوانه از سوی نهادی دیگر، به چالش کشیده و گاه نابود میشود. نتیجه، نه طرحهای بهروز، نه شهری پایدار، نه اعتماد مردم، و نه حتی آرامش برای متخصصان این حوزه است.
حالا که شهرهای ایران با چالشهای بزرگ و بیسابقهای روبهرو هستند، از گسترش حاشیهنشینی و ترافیک گرفته تا بحران آب و فرونشست زمین، درک این شکاف میان «طرح» و «عمل» ضرورتی اجتنابناپذیر است.
آنچه این گزارش به دنبال آن است، پاسخ به این پرسشهای بنیادین است که چرا با وجود این همه قاعده و قانون، همچنان توسعهای بیقاعده بر شهرها حاکم است؟ چرا شهرداریها، بهعنوان متولی اصلی اداره شهر، از ابتداییترین ابزار خود یعنی «طرح بهروز» محروم هستند و مهمتر اینکه، چگونه میتوان این چرخهی معیوب را شکست و ابزار کارآمدِ طرحهای شهری را از چنگال بوروکراسیِ ناکارآمد نجات داد؟
از بحران بوروکراسی تا پارادوکس طرح و توسعه
محسن رفیعیان، عضو هیئت علمی گروه شهرسازی دانشگاه یزد به خبرنگار ایمنا میگوید: مسئله اصلی در مدیریت شهری ایران، ذات طرحهای شهری نیست؛ مسئله اصلی، فرایندهای بیمار، زمانبر و غیرشفافی است که بر تهیه، تصویب، ابلاغ و بهروزرسانی این طرحها حاکم است. آنچه امروز در مدیریت شهری ایران بهعنوان «بحران» از آن یاد میشود، در واقع حاصل انباشت تدریجی همین فرایندهای معیوب است که باعث میشود طرحها، پیش از آنکه به اجرا برسند، از اعتبار بیفتند و منقضی شوند و شهر را در ورطهای از تصمیمگیریهای سلیقهای و واکنشهای دیرهنگام رها کنند.
وی با بیان اینکه مشکل از طرح نیست؛ مشکل از «فرایندهایی» است که آن را به اجرا میگذارند و بهروز میکنند، میافزاید: هنگامی که شهرداری نقشی در تهیه و تصویب و بهروزرسانی طرحها ندارد و دولت مرکزیگاهی تا چندین سال یک شهر را معطل تهیه طرح جامع و تفصیلی میکند، نیروهای بازار به صورت غیراصولی شهرها را توسعه میدهند و وضعیت نابسامانی به وجود میآید که بستری برای شهرفروشی در قالب کمیسیون توافقات و کمیسیونهای ماده ۵ و ماده ۱۰۰ فراهم میشود و سازوکارهای بازآفرینی شهری و ساماندهی سکونتگاههای غیررسمی هرچه تلاش کنند در اصلاح شرایط ناکارآمد میشوند، از اینرو بازنگری بنیادین در فرایند تهیه و تصویب طرحهای شهری ایران، برای عبور از بحران بوروکراسی و بازگرداندن کارایی به طرحها امری جدی است.
عضو هیئت علمی گروه شهرسازی دانشگاه یزد تصریح میکند: در دهههای اخیر، نظام برنامهریزی شهری ایران همواره با یک پارادوکس اساسی دستبهگریبان بوده است: از یکسو، یکی از کاملترین سلسلهمراتب طرحهای شهری (از آمایش سرزمین تا طرحهای تفصیلی) را داراست که در نوع خود با استانداردهای جهانی برابری میکند؛ از سوی دیگر همین طرحها در عمل، نهتنها گرهگشای توسعه نیستند، بلکه گاه خود به عاملی برای کندی، سردرگمی و ناکارآمدی بدل میشوند. آنچه باقی میماند، انبوهی از طرحهای تهیهشده با هزینههای کلان است که یا از اعتبار ساقط شدهاند، یا با تغییرات سلیقهای، از هویت اولیه خود تهی شدهاند.
ریشه بحران؛ زمانی که بوروکراسی نفس طرح را میگیرد
رفیعیان ادامه میدهد: اگر به تاریخچه تهیه طرحهای شهری در ایران نگاه کنیم، از نخستین برنامه عمرانی در سال ۱۳۲۷ تا امروز، همواره یک عامل ثابت بهعنوان مانع اصلی شناخته شده است: کندی مفرط روالهای اداری. یک طرح جامع شهری در ایران، بهطور میانگین بین ۲ تا ۳ سال زمان برای تهیه نیاز دارد و سپس ماهها و گاه سالها در نهادهای مختلف از جمله استان، وزارت کشور و شورای عالی شهرسازی دستبهدست میشود تا سرانجام به تصویب برسد؛ در این فاصله زمانی طولانی، شهر با شتابی بیسابقه رشد میکند، جمعیت تغییر پیدا میکند، کاربریها دگرگون میشود و بافتهای جدیدی شکل میگیرد که در طرح پیشبینی نشده بودند، نتیجه اینکه وقتی طرح به مرحله ابلاغ میرسد، در عمل «تاریخگذشته» است و با واقعیت موجود شهر همخوانی ندارد.
وی میافزاید: این وضعیت، تنها به زمان تهیه محدود نمیشود. معضل بزرگتر، فرایند بهروزرسانی طرحهای منقضی است. در بسیاری از شهرهای ایران، طرحهای تفصیلی و جامعی که سالها پیش منقضی شدهاند، همچنان مبنای عمل قرار میگیرند؛ چراکه روال اداری برای تهیهی طرح جدید یا بازنگری، آنقدر سنگین و پیچیده است که شهرداریها چارهای جز تدبیر توسعه با همان طرحهای کهنه و ناکارآمد ندارند. این یعنی سالها فاصله میان «آنچه طرح میگوید» و «آنچه در شهر رخ میدهد» و این شکاف نهتنها پرنمیشود، بلکه هر روز عمیقتر میشود.
عضو هیئت علمی گروه شهرسازی دانشگاه یزد تصریح میکند: از طرفی شهرداریها بهعنوان حلقه اول مدیریت توسعه شهری سردرگم میشوند و ابزاری برای هدایت اصولی توسعه ندارند و از طرفی دیگر مردم نیز که متقاضی توسعه شهری هستند تقاضاهایشان بیپاسخ میماند.
کمیسیون ماده ۵ نماد تصمیمگیری لحظهای در برابر فرایند کارشناسی
رفیعیان اظهار میکند: شاید بارزترین مصداق این ناکارآمدی، کمیسیون ماده ۵ باشد. این کمیسیون که بهعنوان مرجعی برای اصلاح و بازنگری طرحهای تفصیلی تعریف شده، در عمل به اتاقی تبدیل شده است که در آن، حاصل سالها کار کارشناسی، در یک جلسه دوساعته و بر اساس سلایق شخصی یا روابط غیررسمی، تغییر میکند. تغییری که نه مستندات علمی پشت آن است و نه امکان اعتراضی برای آن وجود دارد؛ جالب است بهتازگی برای اینکه این فرایند نیز علمی جلوه کند، گزارشهای توجیهی همچون «تغییر و انطباق کاربری» با وجهالمصالحه کردن طرحهای شهری بهصورت سفارشی تهیه میشود.
وی ادامه میدهد: در حقیقت کمیسیون ماده ۵ که برای مواقع ضروری و تضمین انعطافپذیری طرحها تدبیر شده بود، امروزه جایگزین بازنگری و بهروزرسانی طرحها شده است. در این شرایط، نه طرحها میتوانند بهموقع تهیه شوند، نه فرایند بازنگری شتاب میگیرد و نه اعتماد شهروندان به نظام برنامهریزی جلب میشود. آنچه باقی میماند، انبوهی از طرحهای تهیهشده با هزینههای کلان است که یا از اعتبار ساقط شدهاند یا با تغییرات سلیقهای، از هویت اولیه خود تهی گشتهاند.
رفیعیان با اشاره به راهکارهای خروج از این بنبست میگوید: برای خروج از این بنبست، چارهکار، بازنگری مجدد در محتوای طرحها نیست؛ چاره، تغییر بنیادین در رویهها، متولیان و زمانبندیها است. با توجه به اینکه شهرداری بهعنوان یک نهاد عمومی غیردولتی، عهدهدار اداره شهر است، باید تهیه طرحها بیش از پیش به این نهاد واگذار شود و نقش وزارت راه و شهرسازی به نظارت عالیه و سیاستگذاری کلان تقلیل پیدا کند.
عضو هیئت علمی گروه شهرسازی دانشگاه یزد اقدامات ضروری و فوری برای خروج از بحران مدیریت شهری را شامل تغییر متولی تهیه و مرجع تصویب، چابکسازی فرایند تهیه و تصویب، حذف سازوکارهای شبهکارشناسی و شفافسازی میداند و با اشاره به نخستین راهکار، واگذاری کارفرمایی طرحهای شهری به شهرداریها و شوراهای محلی را پیشنهاد میکند و میگوید: سپردن نقش ناظر به وزارت راه و شهرسازی، به منظور تسریع در تصمیمگیری و افزایش مسئولیتپذیری محلی ضروری است.
رفیعیان در ادامه به چابکسازی فرایند تهیه و تصویب اشاره میکند و ادامه میدهد: تدوین آییننامهای که زمان تهیه طرحهای جامع را کاهش دهد و بازنگری طرحهای منقضی را بهعنوان یک اولویت اجباری با ضربالاجل مشخص تعریف کند از دیگر اقدامات ضروری است.
وی با اشاره به سومین راهکار، حذف سازوکارهای شبهکارشناسی و غیرعلمی و سلیقهای همچون کمیسیون ماده ۵ را خواستار میشود و اظهار میکند: این کمیسیون باید با نهادهای کارشناسی ثابت و شفاف جایگزین شود که تصمیمهای آنها بر پایه دادههای بهروز شهری باشد و امکان تغییر تراکم و کاربریهای کلان تنها در فرایند بهروزرسانی طرحها میسر شود.
عضو هیئت علمی گروه شهرسازی دانشگاه یزد با اشاره به چهارمین راهکار با تاکید بر شفافسازی و مبارزه با روابط غیررسمی تصریح میکند: ایجاد سامانههای عمومی برای ثبت و رصد تمام مراحل تهیه، تصویب و تغییرات طرحها، بهگونهای که هر تغییری با ذکر دلیل و مستندات، برای عموم قابل مشاهده باشد، گامی مؤثر در این مسیر است.
نگاهی به تجربه جهانی؛ از تصدیگری تا تسهیلگری
رفیعیان در ادامه با اشاره به تجربه کشورهای پیشرو اظهار میکند: در کشورهای پیشرو، دهههاست که برنامهریزی شهری از الگوی «دستوری و بخشنامهای» فاصله گرفته و به سمت «فرایندی گفتوگویی، مشارکتی و تسهیلگرانه» حرکت کرده است؛ در این نگاه، دولت نقش «مجری مطلق» را کنار میگذارد و به «تسهیلگر» و ناظر بر فرایند تبدیل میشود، اما در ایران، همچنان با نگرش قدیمی «تصدیگری دولتی» روبهرو هستیم؛ حتی در جدیدترین شرح خدمات تهیهی طرحهای جامع که در اصطلاح با عنوان «نگرش نوین» معرفی شده، همچنان دولت به دنبال تصدیگری در مشارکت شهروندان است، در حالی که مشارکت واقعی زمانی محقق میشود که مردم و نهادهای عمومی غیردولتی همچون شهرداری از ابتدا در فرایند تهیه طرح، نقش فعال داشته باشند، نه آنکه فقط در انتهای مسیر، برای تأیید یک طرح از پیش تعیینشده دعوت شوند.
وی خاطرنشان میکند: ضرورت تسریع در بهروزرسانی طرحهای منقضی، اولویت نخست مدیریت شهری است. شاید مهمترین و فوریترین اقدام، تعیین تکلیف طرحهایی است که سالهاست منقضی شدهاند، اما همچنان بهعنوان مبنا عمل میکنند؛ این طرحهای تاریخگذشته و ناهمخوان با شرایط روز، خود عامل اصلی بسیاری از نابسامانیهای شهری از جمله ترافیک، نبود خدمات شهری مناسب و گسترش حاشیهنشینی هستند، بنابراین ضروری است برنامهای ملی با جدیت تمام تدوین شود که طی آن، تمامی طرحهای منقضی در یک بازه زمانی بازنگری و بهروز شوند و سازوکاری دائمی برای بازنگری منظم تعریف گردد.
عضو هیئت علمی گروه شهرسازی دانشگاه یزد با بیان اینکه طرحهای شهری به خودی خود، ابزاری کارآمد، علمی و ضروری برای هدایت توسعه شهرها هستند، اما در ایران این ابزار کارآمد، در دستان ساختاری کند، غیرشفاف و بر پایه نظرات شبهکارشناسی و غیرعلمی، به عاملی بازدارنده بدل شده است، تاکید میکند: تا زمانی که فرایند تهیه، تصویب و بهروزرسانی طرحها، ماهها و سالها طول بکشد، و تا وقتی که یک جلسهی دو ساعته در کمیسیون ماده ۵ بتواند حاصل سالها کارشناسی را نابود کند و تا وقتی که طرحهای منقضی شده، تا سالها بعد سکاندار توسعه شهری باشند، هیچ طرح جامع و تفصیلیای نمیتواند پاسخگوی نیازهای پرشتاب شهرهای ایران باشد، البته راهحل، نه در بازنویسی دوباره طرحها که در تغییر اساسی رویهها، تفکیک نقش دولت از مجری محلی، واگذاری اختیار به شهرداریها و شوراها و مهمتر از همه، تسریع بیسابقه در تهیه، تصویب و بازنگری طرحها است.
رفیعیان با یک پرسش اساسی گفتوگوی خود را به پایان میبرد: شهرهای ایران قد و قوارهای نامتعادل در انتظار حرکت بوروکراسی اداری برای متعادل ساختن خود دارند. اگر امروز این فرایندها را متحول نکنیم، فردا توسعههای شهری مجدد از طرحها جلو خواهند زد و جالب اینکه همچون گذشته باید با تدبیر سازوکارهایی همچون تشکیلات ساماندهی سکونتگاههای غیررسمی به دنبال اصلاح آن باشیم. آیا بهتر نیست علاج واقعه قبل از وقوع شود؟
طرحها میراثی برای آینده؛ نه زندانی برای امروز
طرحهای شهری در ایران، هرگز ناکارآمد نبودهاند. آنها حاصل سالها تجربه، دانش و تلاش متخصصانی هستند که کوشیدهاند توسعه شهری را از آشفتگی نجات دهند، اما حقیقت این است که بهترین نقشههای جهان نیز وقتی در دستان نقشهخوانی ناشی قرار گیرند، نهتنها به مقصد نمیرسند، بلکه مسیر را نیز گم میکنند. فرایندهای تهیه، تصویب و بهروزرسانی طرحهای شهری در ایران، بهدلیل کندی مفرط، غیرشفافبودن و عدم تطابق با تغییرات پرشتاب شهرها، این نقشهها را از یک ابزار راهگشا به مانعی بزرگ تبدیل کرده است.
شاید بزرگترین درس این گزارش این باشد که ما به بازنگری در محتوای طرحها نیاز نداریم، بلکه به بازنگری در رویهها و نهادهای متولی نیازمندیم و تا زمانی که یک کمیسیون دو ساعته بتواند حاصل سالها کار کارشناسی را تحتالشعاع قرار دهد و تا وقتی که طرحهای منقضیشده است، سالها سکاندار توسعه شهری باقی بمانند، هیچ تحولی در مدیریت شهری رخ نخواهد داد.
راهحل اساسی واگذاری اختیار به نهادهای محلی، تسریع در فرایندها، شفافسازی تصمیمات و بهروزرسانی مستمر طرحها است؛ شهری که امروز با سرعتی بیسابقه در حال تغییر است، نمیتواند با نقشههای دیروز اداره شود.
آینده شهرهای ایران، در گروی تصمیمهایی است که امروز درباره اصلاح ساختارهای برنامهریزی گرفته میشود؛ ما میتوانیم همچنان با همان روشهای گذشته، به انباشت طرحهای منقضی و تصمیمهای سلیقهای ادامه دهیم و سالها بعد، باز هم به دنبال اصلاحاتِ دیرهنگام باشیم یا اینکه امروز، با جرئت و تدبیر، نظام برنامهریزی شهری را از چنگال فرایندهای لاکپشتی و غیرشفاف نجات دهیم و به ابزارهای توسعه، کارآمدی واقعیشان را بازگردانیم. انتخاب با ماست؛ انتخاب میان «علاج واقعه قبل از وقوع» یا «حسرتِ روزهای ازدسترفته».
نظر شما