حمل‌ونقل رایگان؛ گامی به سوی عدالت شهری یا آزمونی برای مدیریت پایدار؟

به گزارش خبرگزاری ایمنا، شهرهای امروز بیش از هر زمان دیگری با چالش‌هایی همچون رشد جمعیت، افزایش سفرهای روزانه، ترافیک، آلودگی هوا، مصرف بالای انرژی و نابرابری در دسترسی به خدمات شهری روبه‌رو هستند، در چنین شرایطی برنامه‌ریزان شهری در سراسر جهان تلاش می‌کنند با بازنگری در نظام حمل‌ونقل، وابستگی شهروندان به خودروهای شخصی را کاهش و سهم حمل‌ونقل عمومی، پیاده‌روی و دوچرخه‌سواری را در سفرهای درون‌شهری افزایش دهند.

در این میان، یکی از سیاست‌هایی که طی سال‌های اخیر بیشتر از گذشته مورد توجه قرار گرفته، رایگان‌سازی حمل‌ونقل عمومی است؛ ایده‌ای که از نگاه برخی مدیران شهری می‌تواند ابزاری برای تحقق عدالت اجتماعی، کاهش هزینه‌های خانوار، افزایش استفاده از ناوگان عمومی و حتی بهبود کیفیت محیط زیست شهری باشد.

نمونه‌های مختلفی از اجرای این سیاست در جهان وجود دارد که هر کدام نتایج متفاوتی به همراه داشته‌اند؛ لوکزامبورگ از سال ۲۰۲۰ نخستین کشوری بود که حمل‌ونقل عمومی را به‌طور کامل رایگان کرد. هدف این اقدام، کاهش وابستگی به خودروهای شخصی، بهبود عدالت اجتماعی و تسهیل دسترسی شهروندان به خدمات عمومی بود.

ارزیابی‌های انجام‌شده نشان می‌دهد این سیاست رضایت عمومی را افزایش داد، اما کاهش ترافیک به دلیل عواملی همچون الگوی توسعه شهری، سفرهای برون‌شهری و محدودیت ظرفیت شبکه، کمتر از انتظار بود.

در تالین، پایتخت استونی، حمل‌ونقل رایگان تنها برای ساکنان ثبت‌شده شهر اجرا شد. این سیاست علاوه بر افزایش استفاده از ناوگان عمومی، موجب افزایش ثبت رسمی محل سکونت شهروندان و در نتیجه رشد درآمدهای مالیاتی شهرداری شد؛ تجربه‌ای که نشان داد سیاست‌های کرایه‌ای می‌توانند در صورت طراحی مناسب، آثار اقتصادی نیز به همراه داشته باشند.

در فرانسه نیز شهرهایی همچون دانکرک و مون‌پلیه به سمت رایگان‌سازی حمل‌ونقل عمومی حرکت کرده‌اند. بررسی‌های مراکز پژوهشی اروپایی نشان می‌دهد تعداد سفرهای انجام‌شده با اتوبوس و تراموا در این شهرها افزایش پیدا کرده است، اما کاهش استفاده از خودروی شخصی در همه شهرها یکسان نبوده و تا حد زیادی به کیفیت شبکه حمل‌ونقل و سیاست‌های مکمل بستگی داشته است.

یکی از مهم‌ترین دغدغه‌های مدیریت شهری در اجرای این سیاست، تأمین هزینه‌های بهره‌برداری از شبکه حمل‌ونقل عمومی است، براساس گزارش‌های بانک جهانی، در بسیاری از شهرها بخشی از هزینه‌های بهره‌برداری از طریق فروش بلیت تأمین می‌شود و حذف این منبع درآمد، نیازمند پیش‌بینی منابع جایگزین است.

به همین دلیل، شهرهایی که حمل‌ونقل رایگان را اجرا کرده‌اند به طور معمول از ابزارهایی همچون مالیات‌های محلی، یارانه‌های دولتی، عوارض تردد خودروها، درآمدهای حاصل از پارکینگ یا سایر منابع پایدار شهری برای جبران این هزینه‌ها استفاده می‌کنند.

کارشناسان هشدار می‌دهند اگر منابع مالی پایدار برای نگهداری، نوسازی ناوگان و توسعه خطوط پیش‌بینی نشود، افزایش تقاضا می‌تواند به ازدحام، کاهش کیفیت خدمات و افت رضایت شهروندان منجر شود.

رایگان برای همه یا حمایت از گروه‌های هدف؟

بررسی‌های OECD وInternational Transport Forum (ITF) نشان می‌دهد بسیاری از متخصصان حمل‌ونقل، اجرای سیاست‌های هدفمند را اثربخش‌تر از رایگان‌سازی کامل می‌دانند، در این رویکرد به جای حذف کامل کرایه، خدمات رایگان یا تخفیف‌های ویژه برای گروه‌هایی همچون دانش‌آموزان، دانشجویان، سالمندان، افراد دارای معلولیت و خانوارهای کم‌درآمد در نظر گرفته و منابع مالی آزادشده صرف توسعه ناوگان، افزایش کیفیت خدمات و کاهش زمان انتظار مسافران می‌شود.

این موضوع در ماه‌های اخیر به یکی از محورهای اصلی مباحث مدیریت شهری تهران نیز تبدیل شده است. آغاز جنگ و ضرورت تسهیل تردد شهروندان، شهرداری تهران را به سمت اجرای موقت سیاست رایگان‌سازی استفاده از مترو و اتوبوس‌های تندرو (BRT) سوق داد؛ اقدامی که پس از پایان دوره اولیه، با ارائه لایحه شهردار تهران برای تمدید آن به شورای اسلامی شهر رسید.

بررسی این لایحه در چهارصد و هجدهمین جلسه شورای شهر، ابعاد مختلف این سیاست را آشکار کرد در حالی که بخشی از اعضای شورا، رایگان بودن حمل‌ونقل عمومی را در شرایط ویژه اقدامی حمایتی و در راستای منافع عمومی ارزیابی کردند، گروهی دیگر بر لزوم هدفمند شدن این حمایت‌ها و حفظ پایداری مالی شبکه حمل‌ونقل تأکید داشتند.

مهدی چمران، رئیس شورای اسلامی شهر تهران با اشاره به اصلاحات انجام‌شده در لایحه شهرداری اعلام کرد شورا پیشنهاد داده است به جای تداوم رایگان بودن برای همه شهروندان، تخفیف‌های ۱۰۰ درصدی برای گروه‌هایی همچون معلمان، اساتید دانشگاه، کارکنان شهرداری، پیشکسوتان ورزشی و خانواده‌های پرجمعیت در نظر گرفته شود.

وی همچنین تأکید کرد که ادامه رایگان‌سازی عمومی حمل‌ونقل نباید به یک سیاست دائمی تبدیل شود و معتقد بود این تصمیم، در کنار بازخوردهای مثبت، پیامدهای مالی و مدیریتی نیز به همراه دارد.

در مقابل، محمد آخوندی، رئیس کمیسیون برنامه و بودجه شورای شهر با دفاع از تداوم این سیاست، معتقد بود حمل‌ونقل عمومی تهران از نظر اقتصادی ظرفیت رایگان شدن برای همه شهروندان را دارد.

به گفته وی، سهم پرداختی مردم در هزینه واقعی حمل‌ونقل عمومی بسیار اندک است و عمده هزینه‌ها از سوی شهرداری تأمین می‌شود؛ بنابراین رایگان‌سازی می‌تواند بیش از آنکه بار مالی ایجاد کند، به افزایش استفاده از ناوگان عمومی و کاهش تردد خودروهای شخصی منجر شود.

این دیدگاه از سوی مهدی پیرهادی، رئیس کمیسیون خدمات شهری شورای اسلامی شهر نیز مورد حمایت قرار گرفت؛ وی با اشاره به اینکه سال ۱۴۰۵ شهروندان کمتر از سه درصد هزینه واقعی اتوبوسرانی را پرداخت می‌کنند، گفت: بیش از ۹۷ درصد هزینه این بخش از محل یارانه‌های مدیریت شهری تأمین می‌شود و اختلاف بر سر همین سهم اندک، نمی‌تواند مانعی برای حمایت از شهروندان باشد.

پیرهادی ادامه داد: سهم پرداختی مردم در مترو نیز طی سال‌های اخیر روندی کاهشی داشته و از حدود ۲۰ درصد به ۱۳ درصد رسیده است.

از سوی دیگر، برخی اعضای شورا از جمله سید احمد علوی معتقد بودند تا زمانی که شرایط جنگی کشور به‌طور رسمی پایان نیافته است، تداوم رایگان بودن حمل‌ونقل عمومی اقدامی ضروری برای حفظ آرامش و تسهیل تردد شهروندان خواهد بود.

در نهایت نیز شورای اسلامی شهر تهران با ۲۱ رأی موافق، پیشنهاد تمدید استفاده رایگان از مترو و خطوط اتوبوس تندرو را تا دو ماه پس از پایان رسمی جنگ تصویب کرد و مقرر شد درباره تمدید این سیاست، متناسب با شرایط کشور هر دو ماه یک‌بار تصمیم‌گیری شود.

همزمان با این تحولات، نتایج یک نظرسنجی میدانی مرکز مطالعات و برنامه‌ریزی شهر تهران که از یک‌هزار و ۶۰۰ نفر از شهروندان مناطق ۲۲گانه انجام شده، نشان داد این سیاست از حمایت قابل توجه افکار عمومی نیز برخوردار است.

بر اساس این نظرسنجی، بیش از ۹۱ درصد شهروندان معتقدند تداوم رایگان بودن مترو و اتوبوس‌های تندرو به نفع مردم است؛ ۷۶.۹ درصد آن را موجب کاهش فشار اقتصادی بر خانوارها می‌دانند و ۷۵.۲ درصد نیز معتقدند رایگان شدن حمل‌ونقل عمومی می‌تواند استفاده از خودروهای شخصی در ساعات اوج ترافیک را کاهش دهد.

همچنین میزان موافقت با این سیاست در میان شهروندان با توان مالی پایین، بیش از سایر گروه‌ها گزارش شده است.

کارشناسان بر این باو هستند اگرچه اجرای موقت این سیاست در شرایط خاص می‌تواند آثار اجتماعی مثبتی به همراه داشته باشد، اما تداوم آن در بلندمدت نیازمند بازتعریف مدل تأمین مالی حمل‌ونقل عمومی، توسعه ناوگان و افزایش ظرفیت خدمات خواهد بود؛ موضوعی که تجربه شهرهای موفق جهان نیز بر آن تأکید دارد.

همه عوامل در قالب نظام جامع حمل‌ونقل عمومی پایدار در نظر گرفته شود

امیرحسین شبانی، دکترای شهرسازی به خبرنگار ایمنا می‌گوید: بعد از دوره مدرن شهرها با توسعه و گسترش افقی خیلی زیاد و خارج از ظرفیت‌های شهری روبه‌رو شدند که موجب شد پراکنده‌روی شهرها هزینه زیادی را برای مدیریت شهری در پی داشته باشد.

وی می‌افزاید: امروز همه نگاه‌ها در دنیا معطوف به بحث توسعه شهری است و یکی از الزامات توسعه پایدار بحث حمل‌ونقل پایدار شهری است، به این معنا که از ظرفیت‌های حمل‌ونقل عمومی حداکثر استفاده شود و وسایل غیرعمومی از جمله خودروی شخصی تا حد ممکن کمتر مورد استفاده قرار گیرد.

عضو هیئت علمی دانشگاه نجف‌آباد اصفهان عنوان می‌کند: در شهرهایی با وسعت متوسط که آهنگ توسعه شهر و برنامه حمل‌ونقل آرام و متوازن بوده است، زمانی که گزینه‌های حمل‌ونقل عمومی به اندازه کافی و با زمان و کیفیت مناسب وجود داشته باشد، انتخاب اول شهروندان استفاده از این نوع از حمل‌ونقل خواهد بود.

شبانی عنوان می‌کند: در چنین ساختارهایی می‌توان تصور کرد که پایین آوردن هزینه یا حذف هزینه حمل‌ونقل می‌تواند توجیه داشته باشد.

وی ادامه می‌دهد: شهر لندن از اواخر قرن نوزدهم سرمایه‌گذاری روی مترو را آغاز کرده است و جایی از شهر نیست که شهروند اراده کند و در آنجا به ایستگاهی از حمل‌ونقل عمومی نرسد، در چنین شهرهایی کاهش هزینه و رایگان شدن حمل‌ونقل حتی برای بعضی گروه‌های خاص می‌تواند مورد توجه باشد.

حمل‌ونقل عمومی رایگان تنها به معنای حذف هزینه بلیت نیست، بلکه بخشی از یک سیاست جامع مدیریت شهری برای تغییر الگوی سفر شهروندان است و هدف اصلی این سیاست، افزایش جذابیت حمل‌ونقل عمومی در برابر خودروی شخصی و فراهم کردن دسترسی برابر شهروندان به فرصت‌های شغلی، آموزشی، درمانی و خدمات شهری است

این متخصص شهرسازی خاطرنشان می‌کند: در کلان‌شهرها که توسعه متوازنی بین شهر و ساختار حمل‌ونقل عمومی اتفاق نیفتاده است، شهروندان برای استفاده از گزینه‌های حمل‌ونقل عمومی حق انتخاب زیاد و در موقعیت و کیفیت مناسب را ندارند.

شبانی تاکید می‌کند: مدیریت شهری وظیفه دارد در این شهرهای بزرگ بهترین، امن‌ترین و به‌صرفه‌ترین گزینه‌ها را در اختیار قرار بدهند، تا زمانی که چنین ساختاری به وجود نیامده است هزینه‌ها هم بر دوش شهر و هم بر دوش شهروندان است.

وی می‌گوید: مولفه قیمت بلیت مترو، اتوبوس یا هرکدام از این‌ها نباید به عنوان تنها گزینه حمل‌ونقل عمومی دیده شود بلکه لازم است در قالب یک نظام جامع حمل‌ونقل عمومی پایدار همه عوامل را در نظر بگیریم؛ باید قیمت، ایمن بودن، در دسترس بودن، تنوع و باکیفیت بودن را لحاظ کنیم.

این دکترای شهرسازی عنوان می‌کند: بانک جهانی حدود ۲۰ سال پیش گزارش مفصلی در مورد گزینه‌های حمل‌ونقل در شهرهایی همچون تهران را در قالب یک پژوهش بسیار گسترده‌ای بررسی کرد؛ با توجه به ساختار جغرافیایی و مورفولوژِی تهران مترو تنها گزینه مناسب برای این کلان‌شهر نیست.

شبانی می‌گوید: نیازمند آن هستیم که در کنار مترو و اتوبوس در شهر تهران، تاکسی‌ها، حمل‌ونقل پیاده و دوچرخه در مسیرهای مناسب و حتی تاکسی‌های اینترنتی را در قالب یک نظام جامعه حمل‌‎ونقل ببینیم؛ به معنای دیگر موضوع تردد در شهر تهران تنها هزینه بلیت مترو، بی آرتی نیست.

حسین حاتمی‌نژاد، دکترای جغرافیا و برنامه‌ریزی شهری و عضو هیئت علمی دانشگاه تهران نیز به خبرنگار ایمنا می‌گوید: بهتر است حداقل هزینه‌ای برای بلیت حمل‌ونقل دریافت شود تا استفاده از مترو و اتوبوس هدفمند باشد، اگر حداقل مبلغی برای بلیت در نظر گرفته شود، شهروندان مسیرهای کوتاه را پیاده‌روی می‌کنند که به سلامت آن‌ها کمک می‌کند.

وی می‌افزاید: طرح رایگان‌سازی حمل‌ونقل برای بعضی گروه‌های خاص از جمله سالمندان، معلولان، زنان باردار و خانم‌هایی که بچه دارند، اجرایی شود و به صورت طرح تشویقی برای دانشجویان و دانش‌آموزان مورد استفاده قرار گیرد.

عضو هیئت علمی دانشگاه تهران تاکید می‌کند: بهتر است سایر مولفه‌ها برای رفاه حال شهروندان در نظر گرفته شود و تنها به رایگان کردن حمل‌ونقل عمومی بسنده نشود.

تجربه‌ها در حوزه برنامه‌ریزی نشان می‌دهد سیاست رایگان کردن حمل‌ونقل عمومی نه یک نسخه واحد برای همه شهرهاست و نه به‌تنهایی قادر به رفع مشکلات حمل‌ونقل شهری است؛ بلکه موفقیت آن به مجموعه‌ای از پیش‌نیازهای مدیریتی، اقتصادی و کالبدی وابسته است.

براساس گزارش‌های اتحادیه بین‌المللی حمل‌ونقل عمومی (UITP، برنامه اسکان بشر سازمان ملل (UN-Habitat)، سازمان همکاری و توسعه اقتصادی (OECD) و بانک جهانی، رایگان شدن حمل‌ونقل عمومی زمانی می‌تواند به اهدافی همچون کاهش ترافیک، کاهش انتشار آلاینده‌ها و ارتقای عدالت شهری منجر شود که همزمان با توسعه شبکه حمل‌ونقل، افزایش ظرفیت ناوگان، مدیریت تقاضای سفر و تأمین منابع مالی پایدار اجرا شود.

کارشناسان برنامه‌ریزی شهری نیز بر این باور هستند که حمل‌ونقل عمومی رایگان تنها به معنای حذف هزینه بلیت نیست، بلکه بخشی از یک سیاست جامع مدیریت شهری برای تغییر الگوی سفر شهروندان است و هدف اصلی این سیاست، افزایش جذابیت حمل‌ونقل عمومی در برابر خودروی شخصی و فراهم کردن دسترسی برابر شهروندان به فرصت‌های شغلی، آموزشی، درمانی و خدمات شهری است.

اگر کیفیت خدمات، سرعت، دسترسی و قابلیت اطمینان ناوگان ارتقا پیدا نکند، حذف کرایه به‌تنهایی انگیزه کافی برای تغییر رفتار سفر شهروندان ایجاد نخواهد کرد.