نظام دموکراتیک در ایران

به گزارش ایمنا، پس از این تجربه، باید از شکل گیری جامعه مدنی، شهروندی و پولیس( دولت شهر) در سومر یاد کرد. بسیاری به اشتباه تصور می کنند که دولت شهر یا پولیس که در آن شهروندان حضور دارند، برای نخستین بار در یونان شکل گرفته، حال آنکه خاستگاه این گونه نهادها بین النهرین بوده است. آثار متعددی از جمله تاریخ تمدن ویل دورانت بر وجود چنین نهادهایی در گذشته بین النهرین تاکید کرده اند. البته این نهادها به علت ضرورت های ساختاری در سومر از میان رفت و جای خود را به نظام زورمندان مدارانه داد.( استاد مهرداد بهار در کتاب از اسطوره تا تاریخ به به خوبی این موضوع را مورد بحث قرار داده است). علت تاکید منابع بر پیدایش پولیس، جامعه مدنی، شهروندی وبه تبع این موارد، شورا در یونان آن است که در آن سرزمین و بعد از آن در روم، چنین نهادهایی پایدار شد و تکامل پیدا کرد و زمینه ساز نظامی در غرب شد که نظام شهروندی نام گرفته است.
شورا از همان آغاز، مکانی برای تصمیم گیری جمعی تلقی می شده است. این واژه در زبان لاتین به صورت Consilium است که به معنای ارگان مشورتی یا تصمیم گیری و اجرایی است. شورا در روم فقط جنبه مشورتی نداشته و به اجراء نیز مبادرت می کرده است. واژه انگلیسی(Council) به معنای شورا دقیقا از واژه لاتین مشتق شده است و به معنای ارگانی است انتخابی یا انتصابی برای انجام وظیفه مشخص، در قالب و ظرفیت مشورتی، قانونگذاری اداری و به عنوان رکنی از ارکان اداره شهر، محدوده مشخص، منطقه و حتی کل کشور( در قالب مجلس محلی). از این رو، برخلاف باور بسیاری که وطیفه شورا را فقط مشورت یا وضع قانون(تقنینی) می دانند، شورا می تواند به عرصه نظارت و اجرا چه جدای از یکدیگر و چه توامان بپردازد.
گرچه در بین النهرین ومصر، شورا پیران از دیرباز وجود داشت و و سومر خاستگاه پولیس یا دولت شهر و محل پدید آمدن شهروندی محسوب می شود، لیکن همان گونه که اشاره شد، تکامل مفهوم شورا و شهروندی مدیون تمدن یونان – روم است. در اکثر شهرهای یونانی چه شهرهایی که مستقیما به وسیله مردم اداره می شد یا شهرهایی که اشرافیت موروثی و نخبگان بر آن حکم می راندند، امور شهری را شورا سامان می بخشید. اندازه شهرها از شهری به شهر دیگر متفاوت و رقم ۵۵۰ عضو متداول بود که گویای اهمیت و گستردگی وظایف شوراست.
تالار شهر (Town Hall) و بعدها اگورا(Agora)، محل برگزاری جلسه های شورا بود که سابقه آن به مجمع پیران باز می گردد. «اگورا» یا «آوورا» به فضای بازی اطلاق می شد که محل ملاقات شورای پیران بود. ضمنا تمام اهالی روستا( و بعدا شهرها) می توانستند درآن فضا گردهم آیند و در کنار رایزنی، بحث، بیان عقاید خود و حتی جشن و اجرای مراسم مختلف، مازاد تولیدات خود را نیز به فروش برسانند که شکل دهنده مفهومی است که بعدها در تمدن غرب به مقر داد و ستد یا بازار(civic center) جان بخشید.
علاوه بر اگورا در پولیس، محل هایی برای نشستن شهروندان و تبادل نظر و بحث و جدل تعبیه شده بود که به نشستگاه های شهروندی معروف بودند. خانه یا مکان شورا(House Council) که در یونانی(Bouleuterion) خوانده می شد، فضای بزرگی برای گرد آمدن و بحث و مشورت و نهایتا تصمیم گیری( نه فقط اعضا بلکه کل شهروندان) محسوب می شد.
در تمدن رومی، گستره عمل شوراها بسیار وسیع تر گردید، زیرا نیل به شهروندی بسیار ساده تر شد و زنان نیز به جرگه شهروندان پیوستند. در روم، شوراهای خانوادگی، شوراهای فامیلی، شوراهای دوستان و آشنایان و بالاخره شوراهای پولیس یا اداره کننده شهر وجود داشت.
یکی از مهم ترین شوراهای رومی، شورای آزاد سازی بردگان بود که ضمنا کار اعطای شهروندی به غیر بردگان به ویژه آزاد مردان و زنان غیر رومی را عهده دار بود. جالب انکه در اسناد به جا مانده با مواردی از اعمال قدرت شوراها برخورد می شود. از جمله چنانچه شخصی برده خود را بیش از حد متعارف تنبیه می کرد، در شورای خانوادگی یا شورای فامیلی محاکمه و گاه با مجازات شدید رو به رو می گشت. در مواردی نیز تنبیه شدید برده به آزادی او منجر می شد. در سند دیگری، از تلاش شخصی برای ایجاد حکومت محلی و استبدادی یاد شده که به اعدام و مصادره اموال او منجر گردیده است. علاوه بر شوراهای پولیس، منابع از شورای فدرالی نیز خبر داده اند. مثلا کنفدراسیون بوئوتین، شورای فدرال بود که ششصد و شصت عضو داشت. سخن در باب نظام شورایی در یونان و روم بسیار است که فرصتی مستقل می طلبد.
نقش این دو تمدن در پیدایش مردم سالاری، برای قرن ها بعد، تعیین کننده بود. مهم ترین نکته، نقش مردم عادی در تمدن یونان و روم است. برای مثال جنگ سالامیس بین یونان و ایران، کاملا به وسیله مردم عادی اداره شد و با پیروزی یونان بر سپاهیان ایران، این باور شکوفا شد که مردم عادی کوی و برزن قادر به اداره امور جامعه خود و حتی دفاع از سرزمین شان هستند. پیروزی سپاه یونان بر ایرانیان، سبب تحولی بزرگ در تاریخ مردم سالاری جهان و تثبیت آن شد. به نحوی که بسیاری از مورخان بر این اعتقادند که اگر ایران در جنگ پیروز می شد، پرونده مردم سالاری مغرب زمین در آغاز راه بسته یا حداقل نقش آن به شدت تضعیف می شد.
در قرون وسطی نیز، اگر چه نقش انتخاب مردم و حیطه عمل شهروندان محدود شد، اما نظام شورایی از میان نرفت و حتی در زمینه های محدود و خاص تقویت شد. شوراهای نخبگان، امور جامعه غیر متمرکز اروپایی غربی را اداره می کرد که معروف ترین آنها شورای شهر(ونیز) بود. در اواخر قرون وسطی، شوراهای شهر های مستقل و شوراهای اصناف دوباره رونقی تمام گرفت. ظهور شهرهای مستقل و پایان قرون وسطی، تاثیری عظیم و انکار ناپذیر در پیدایش و تکامل نظام سرمایه داری داشت. شهرهای جدید تازه استقلال یافته، تماما دارای شورای شهر بودند و در برخی از شهرها مجلس شهری یا مجمع عمومی سر بر آورد و اداره شهر را بر عهده گرفت.
تامین امنیت شهر که به تشکیل پولیس انجامید، از اولین وظایف شوراهای شهر در پایان قرون وسطی بود. در شهرهایی که شورا قدرتمند بود، علاوه بر امور انتظامی، قضاوت در مورد برخی از جرایم، کنترل قیمت ها، تعیین و اخذ مالیات از واردات و صادرات کالا بر عهده شورای شهر بود. شهرهای پایانی قرون وسطی، یا جنگ را سرو سامان دادند و یا با پرداخت مقرری به شاهزادگان و در مواردی به کلیسا، همراه با استقلال خود، سازمان های مدیریت شهری، مجلس و به ویژه شوراها را که از قبل نیز وجود داشتند، سرو سامان بخشیدند و به تدوین منشور شهر و یا دریافت منشور آزادی شهر از سوی شاهزادگان نایل آمدند.
جامعه مدنی، عرصه گذران زندگی مردمی است که به وسیله افراد یا اعضای خود و با کمک مجموعه ای از قوانین پاسداری و از حقوق افراد دفاع می شود و به دست اندازی نیروهای خارج از جامعه مدنی پایان می بخشد. جامعه مدنی، همچنین حایل بین مردم از یک سو و حکومت و قدرت های اقتصادی از سوی دیگر است. جامعه مدنی عرصه توافق نیز به حساب می آید. توافقی که بر پایه آن، نظام طبقاتی به تعادل می رسد و حکومت مشروعیت می یابد. قوانین محترم شمرده می شود و در عمل نیز با درصد بالایی به اجرا در می آید. جامعه مدنی به شهروندان تعلق دارد و جامعه با قدرت متمرکز فردی یا خاندانی و تمرکز ابزار سرکوب و کاربرد آن( فارغ از هرگونه ضابطه ای و متکی به تمایل شخصی و گروهی شهروند صاحب حقوق نمی تواند پدید آید و ببالد.
سرمایه داری نوپا، با توجه به نکات عنوان شده، سودای مبارزه با بخش مهمی از جامعه مدنی را، حداقل در اغاز، نداشت، لیکن تحول بسیار مهمی رخ داد که فر ایندها و نهادهای وابسته به جامعه مدنی را دگرگون ساخت. پیدایش این تحول، دولت ملی (Nation State ) یا نظام استوار بر مرزهای ملی بود. اساسا پیدایش دولت مطلقه( که ناشی از به تعدل رسیدن اشرافیت رو به زوال و بورژوایی نوپا بود) مورداستقبال بورژوایی اروپایی غربی قرار گرفت، زیرا با شمشیر قدرت مطلقه، حیطه های حکومتی غیر متمرکز یا قواعد و قوانین خاصی که مانع جریان یافتن آزاد سرمایه بود، از میان برداشته شد و دولت های ملی پدید آمد. بعدها بورؤوازی یا انقلاب دولت های مطلقه را که وظیفه خود را انجام داده بودند، از سر راه برداشت و سرمایه داری پارلمانی جانشین نظام فئودالی شد.
با پیدایش دولت ملی و شکل گیری پارلمان، بر پایه اصل تفکیکی قوا، نقش شهرهای مستقل و در نتیجه نهادهای شهری دگرگون و بسیاری از وظایف آن به نهادهای ملی واگذار گردید. اما نکته مهم، تداوم ساختار حکومت محلی یا باز تعریف آن بود که شوراهای شهر از آن جمله است. شورا و نقش آن در امور محلی، بر پایه تجارب دنیای سرمایه داری، چهار شکل به خود گرفت که به شرح زیر است:
* مدیریت فدرالی یا غیر متمرکز( ایالات متحده، آلمان، استرالیا): در آلمان، همه خدمات شهری و امور اجرایی، نظارتی و قانونگذاری مربوط به آن دست حکومت های محلی است.
* مدیریت نامتمرکز یا وحدت گرا یا مدل انگلیسی ( انگلستان، اسکاتلند و ولز و بسیاری از مستعمات سابق انگلستان) و مدیریت نا متمرکز و وحدت گرا یا مدل ژاپنی: این مدل در ژاپن پس از جنگ، با تصویب قانون حکومت های محلی به اجرا در امده است. در این مدل کلیه امور محلی به نهادهای محلی با تصمیم گیری از پایین سپرده شده و شوراهای محلی دارای بازوهای اجرایی به نام کمیسیون اند که کمیسیون برنامه ریزی، کمیسیون اجتماعی و ... از ان جمله اند. شوراهای محلی امور برنامه ریزی هدایت و نظارت را بر عهده دارند.
* مدل مباشرتی فرانسوی: این مدل از الگوی کمون و سیتم ناپلئونی اقتباس شده از قرن ۱۸، که مهمترین الگوست، پدید آمده است و در امریکای لاتین، آسیا و آفریقا رواج دارد. در این الگو، تفکیک قوا وجود دارد ودر هر قوه، بازوی محلی امور مربوط به آن بر عهده می گیرد. شهردار و شورا معمولا منخب مردم و شهردار پاسخگوی آنهاست.
* مدیریت شورایی یکپارچه: این مدل در شوروی سابق جریان داشت و انواع شوراها، تمامی امور کشور را برعهده داشتند که البته در عمل از این الگو تخطی شد و مسایل و مشکلات عدیده ای ظهور کرد( پیران۱۳۸۰:۴۰) به هر تقدیر اکنون بخش عمده ای از شهرهای جهان دارای شوراهای شهری و محله‌ای‌اند.
حال جا دارد بر پایه مرور انجام شده، به ارائه چند یافته مهم مبادرت ورزیم تا مشخص شود که مشکلات شوراهای اسلامی شهر و روستا در ایران، از چه مسایل ساختاری ناشی می شود. پس آن گاه امکان پرداختن به شرایط ویژه ایران فراهم می گردد تا در کارنامه آسیب های نظام شوراهای شهر و روستا در ایران، فهرست شوند.
رمز پایداری جامعه مدنی، عرصه عمومی، شهروند صاحب حقوق و بر پایه موارد یاد شده، شوراهای صنفی، محله ای و شهری، فقدان استبداد فردی و خاندانی، فقدان قدرت تعیین کنندگی، روابط خونی، عشیره ای، خانوانی و قبیله ای بود. عدم وجود نظام ایلی و عدم ضرورت کوچ فصلی انسان و دام و متغیرهای برخاسته از این الگو زندگی نیز بسیار مهم است و نباید از یاد برده شود.
شورا در ایران
در تاریخ کهن ایران، نظام دموکراتیک، با معیار های دنیای باستان، در نگاه تاریخ این سرزمین پا به عرصه حیات نهاد. این نظام برپایه خاندان شکل گرفته بود و الگویی پدرشاهی داشت. پدران خانوار رئیس واحد بالاتر را انتخاب می کردند و بدین شکل نهاد حکومت تا بالاترین مراتب و لایه ها پدید می آمد. وجود ایلات در سرزمین خشک با خشکسالی ادواری، موقعیت استراتژیک ایران، سر راه بودن آن، تهاجم دایم ایلات و اقوام پیرامون ایران، به ویژه در غرب، جنگ را امری طبیعی و دایمی ساخت. قدرت پدرشاهی انتخابی، به سرداران لشگر تفویض و با طولانی شدن جنگ ها، قدرت در دست سرداران سپاهی باقی ماند و نهادینه شد و نظام پدر شاهی به نظام استبدادی شاهی بدل گردید.
نیروهای اجتماعی تغییر آفرین، هیچ یک، قادر به غلبه بر دیگری و ایجاد نظامی طبقاتی نبودند و برای نظامی متمرکز با ارتش حرفه ای( علیرغم استبدادی بودن آن و سرکوب دایمی آنها به وسیله قدرت متمرکز) کارکرد هایی بدون جایگزین قایل بودند. روستاییان ساکن در روستاهای کم توان، پراکنده و خودکفا، وجود قدرت استبدادی متمرکز را برای حفظ خود از تهاجم دایمی ایلات ضروری می دانستند و گرچه مازاد ناچیز خود را در قالب انواع مالیات و بهره مالکانه از کف می دادند و به زندگی بخور و نمیر خود ادامه می دادند، اما جایگزین مناسبی برای حکومت سرکوب گر متمرکز تصور نمی نمودند. تجار شهری نیز که در تجارت کالا، آن هم در ره های دور در گیر بودند، تنها راه حفظ امنیت و آرام ماندن راههای تجاری را در وجود نظام استبداد شاهی جست و جو می کردند و علیرغم از کف دادن تمامی حقوق خود، بر استبداد گردن می نهادند. رهبران ایلات نیز خود بدنه ارتش حرفه ای را تشکیل می دادند و در سطح کشور و در سطح مناطق، قدرتی بلامنازع داشتند و بیش از هزار سال بر ایران حکومت کردند و لذا باز تولید الگوی حاکمیت را مفید می دانستند. 
بدین سان سه رکن جامعه ایران، یعنی نظام ایلی، نظام روستایی و نظام شهری، در تعادلی پادار روزگار می گذرانند. تعادل نیروهای اجتماعی تغییر آفرین، امکان باز تولید نیروهای حاکمیت استبدادی را فراهم می ساخت. اساسا در تاریخ تمامی جوامع، هرگاه نیروهای اجتماعی تغییر آفرین به تعادل می رسند، قدرت مطلقه ای بر فراز آنها سر بر می آورد و جاکمیت را اشغال می کند. تجربه پیدایش حکومت های مطلقه( حتی در اروپا) تنها یکی از موارد متعدد چنین فرایندی است. با پدید آمدن و نهادینه شدن چنین حاکمیتی، پدید های گوناگونی که با مردم سالاری رابطه دارند، فرصت عرض اندام به کف نمی آورند. در زیر به برخی از مهم ترین آنها اشاره می شود:
- حاکمیت روابط خانوادگی بر تمامی عرصه های زندگی فردی و اجتماعی و در نتیجه فقدان احساس تعلق به مکان و سازمان
- غلبه انتصاب بر اکتساب و عدم تحقق شایسته سالاری
- عدم عنایت به تولید و غلبه دلالی و رانت خواری و رشوه در سطوح مختلف
- عدم شکل گیری فرد صاحب حقوق، شهروند موظف و مسئول و عدم احساس تعلق به شهر و ترجیح روابط خونی به روابط انجمنی و شهری
- عدم شکل گیری انجمن های گوناگون بر پایه علایق فرد( خارج از شبکه روابط خونی و خانوادگی و محله ای)
- غلبه اراده فردی در امور سیاسی به زیان مصلحت عمومی
- تجزیه دایمی جامعه برپایه روابط خونی، خاندانی، عشیره ای و ایلی و لذا فقدان تجربه همبستگی ارگانیک در جامعه
- عدم شکل گیری نهادهای سیاسی و اجتماعی براساس گرایش افراد درجامعه
- عدم شکل گیری کامل طبقه اجتماعی و مبارزه طبقاتی برای اشغال قدرت سیاسی
- گرایش به قوانین سرکوبگرانه برخاسته از اراده و تصمیم فردی
- ضعف جامعه مدنی و نهادهای مرتبط با آن
- اشغال عرصه عمومی به وسیله حکومت
- احساس بی قدرتی و تماشاچی بودن در بین افراد جامعه در هر سطح و لایه ای
- تبلیغ سرنوشت پذیری به عنوان گرایش غالب فرهنگی
- ضعف شدید مسئولیت پذیری
- فقدان نقد قانونمند و مستند و نقد گریزی مفرط
- ضعف فرهنگ مشارکت رسمی، ساخت مند و قانونمند به ویژه در عرصه های مدنی
- نظام سالاری آموزشی و سرکوب فرد در خانواده ودر محیط های آموزشی، ایجاد عقده حقارت هم زمان با عقده خود بزرگ بینی
- خومحوری و تنگ نظری در عرصه فعالیت های مشترک اجتماعی و مدنی
- رشد روحیه استبدادپذیری از یک سو و قدرت طلبی به هر قیمت، از سوی دیگر
- رونق چاپلوسی و نان به نرخ روز خوردن
- قهرمان خواهی، ناجی طلبی و رستم خواهی
- نهادینه نشدن قانون و قابل خرید بودن قوانین متناقض
این موارد که در واقع آسیب های شورا در ایران نیز محسوب می شوند، به خوبی نشان می دهد که شوراها بر چه بستری پدید آمده اند، جامعه ای که از مشارکت اجتماعی خارج از شبکه های خونی و روابط ناشی از آن، تهی است و با آن آشنایی ندارد، جامعه ای که فاقد شهروند صاحب حقوق و مسئول و موظف است؛ یعنی شهروندی که سرنوشت خود را به کف گیرد و بر گردش امور نظارت کند. به جای آن، جامعه ای شکل می گیرد که روابط بر آن حاکم است و همگان به قول هگل، فیلسوف مشهور آلمانی، در بی قدرتی برابرند و تماشاچیانی به حساب می آیند که تمامی امور جامعه از کوچک و بزرگ را از حکومت درخواست دارند و به انتظار اقدام آن نشسته اند.
تاریخ ایران آکنده از تلاش دایمی علیه استبداد حاکمیت است. تعداد شورش های دهقانی و شهری از شماره بیرون است، لیکن تمامی مساعی گروه های اجتماعی هرگز قادر به تغییر الگوی حکومت نگردیده است و کارکردهای بدون جایگزین نظام استبداد، حتی در مواقعی که مبارزات مردم به پیروزی قطعی می رسیده است، سبب باز تولید آن گشته و الگویی گرانجان برای قرن ها استوار برجا مانده است.
با ورود سرمایه داری به ایران و برخورد جامعه سنتی با دو رویه سرمایه داری ( که یکی ویرانگر و دیگر سازنده است)، بحث درباره مردم سالاری و ایجاد نهادهای جامعه مدنی ( از جمله شوراها) مطرح گردیده است. برای اولین بار در تاریخ، کارکردهای بدون جایگزین نظام استبدادی معنای تاریخی خود را از دست می دهد و انقلاب مشروطیت برای ایجاد نظام مردم سالار در می گیرد و به پیروزی می رسد و مجلس شورای ملی تشکیل می شود. در جریان انقلاب مشروطیت، بحث انجمن های مردمی جدی و بیش از یکصد انجمن در تهران و تبریز و برخی از شهرهای دیگر تاسیس می شود. اما انقلاب مشروطیت، در فجر پیروزی، از مسیر مردم سالاری منحرف می گردد. حتی مجلسیان در مقابل تمایل مردم به نهاد سازی مقاومت و از تعمیق مبارزات مردم جلوگیری می کنند. علی رغم چنین مقاومتی، مجلس در مقابل فشار عمومی مجبور به تصویب قانون انجمن های ایالتی و ولایتی می گردد. قبل از تصویب قانون و تحت تاثیر سفرهای ناصرالدین شاه به فرنگستان، کوشش هایی برای ایجاد مجلس مشورتی و تنظیم کتابچه قانون شد که اکثرا به عمل در نیامد و روی کاغذ باقی ماند. یکی از اولین کوشش ها دردوره قاجار، تنظیم قانون شهری، کتابچه کنت است که به وسیله کنت دو مونت فورت، از اتباع ایتالیا و رئیس پلیس تهران، تدوین شده بود و ۵۸ ماده داشت( نگاه کنید به تحقیق پایه ای منشور شهر تهران، جلد اول ۱۳۸۰: ۳۸- ۳۷).
به هر تقدیر، همانگونه که اشاره شد، در جریان انقلاب مشروطیت و برپایه مبارزات مردم، انجمن های انقلابی در بسیاری از شهرها تاسیس شدند تا امور ایالات و ولایات را سازمان دهند. با تشکیل مجلس شورای ملی، کار تصویب قانون اساسی پیگیری شد. لیکن رخنه مرتجعین سلطنت طلب در مجلس، به مبارزه با انجمنهای مردمی منجر گردید. اما علی رغم این، در سال ۱۲۸۶ هجری شمسی، نزدیک به ۱۴۰ انجمن در تهران تاسیس شد. با وجود بحث هایی که حتی در مجلس علیه انجمن ها و دخالت آنها در امور مختلف از جمله امور شهری وجود داشت، فشار افکار عمومی و مبارزات انقلابیون، مجلس را واداشت تا درسال ۱۲۸۶ هجری شمسی« قانون انجمن های ایالتی و ولایتی» را تصویب کند که آن را می توان نخستین اقدام در مردمی کردن مدیرت شهری در ایران به شمار آورد. اما انجمن های یاد شده دیری نپایید، زیرا چهار سال پس از تولد، دولت وقت اجازه انحلال آن را از مجلس شورای ملی وقت گرفت؛ یعنی دولت مرگ این انجمن ها را در سال ۱۲۹۰ عملی ساخت... در قانون شهرداری ها نیز که به سال ۱۳۰۹( زمان حکومت پهلوی اول) به تصویب رسید، دولت ملزم شد تا انجمن های شهر ( در واقع تاسیس دوباره آنها) را به رسمیت بشناسد. اما این انجمن ها هرگز تشکیل نشدند. 
در دوران نخست وزیری مصدق(سال۱۳۳۰)، قانون جدیدی به نام قانون تشکیل شهرداری ها و انجمن های شهر به تصویب رسید. با لایحه ای الحاقی که به سال ۱۳۳۱ به این قانون اضافه شد، گرایش به جانب اختیارات انجمن های شهر و قدرت مردم بود. در این قانون، برابر ماده ۵۵ دولت قادر بود تا با طرح مسئله انحلال انجمن در هیئت وزیران، آنها را منحل کند. پس از کودتای امریکایی- انگلیسی ۲۸ مرداد، بحث انجمن ها مسکوت ماند تا در یازدهم تیرماه ۱۳۳۵، قانون جدید شهرداری که ۹۵ ماده داشت و فصول دوم تا چهارم آن به انجمن شهر اختصاص داشت، به تصویب کمیسیون مشترک مجالس شورا و سنا رسد گرچه ظاهرا بنا به ماده ۴۱ قانون، انجمن غیر قابل انحلال بود، اما با روش های دیگر لغو آن عملی گردید. مجددا در ۳۰ خرداد۱۳۴۹، قانون تشکیل انجمن های شهرستان و استان به تصویب رسید.
با وقوع انقلاب اسلامی و پیروزی نسبتا سریع آن که به تاسیس جمهوری اسلامی ایران منجر گردید، بحث نظام شورایی مجددا مطرح می شود و شوراهای متعدد، با اهداف گوناگون، سر بر می آورند. در پیش نویس قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران از انواع شوراها از جمله شوراهای صنفی یاد شده است که در جریان تصویب قانون اساسی تعدیل شد. در جریان بازنگری قانون اساسی، این فرایند ادامه یافت و از آن زمان تا اجرای قانون شوراها، متمم ها و تبصره های مختلف جایگاه شوراها را تضعیف نمود. بدین شکل که در تیرماه ۱۳۵۸ قانون شورا های محلی به تصویب شورای انقلاب رسید و در ۲۰ مهرماه ۱۳۵۸، انتخابات شوراها در ۱۵۶ شهر برگزار گردید. لیکن در پایان آبان ماه ۱۳۵۸، عمر شورها به سر رسید.
از این تاریخ تا روز جمعه۷/۱۲/۱۳۷۷ که انتخابات شوراهای اسلامی شهر و روستا برگزار گردید، تغییراتی در قانون تشکیل شوراها به عمل آمد که همگی به تضعیف جایگاه شورهای اسلامی شهر منجر گردید. قانون تشکیل شوراهای اسلامی( مصوب ۱/۹/۱۳۶۱)، افزودن یک تبصره به ماده ۵۳ در قالب ماده واحده(در تاریخ ۲۸/۷/۱۳۶۴)، قانون اصلاح تشکیلات شوراهای اسلامی کشوری و انتخابات شوراهای یاد شده ( در تاریخ ۲۹/۴/۱۳۶۵)، تغییرات مصوب ۵/۹/۱۳۶۹، قانون الحاق موادی به قانون انتخابات شوراهای اسلامی کشور( مصوب ۱/۱۳/۱۳۷۰) قانون تشکیلات وظایف و اختیارات شوراهای اسلامی کشور و انتخابات شهرداران( مصوب ۱/۳/۱۳۷۵)از آن جمله اند.
در فصل هفتم قانون اساسی، از دخالت و مشارکت آحاد مردم در سرنوشت خویش، آن هم در قالب شوراها، یاد شده است. در اصول ۱۰۰ تا ۱۰۶ قانون اساسی، از پنج نوع شورا یاد شده است که عبارت اند از، شورای ده شورای بخش، شورای شهر، شورایشهرستان، و شورای عالی استان. به هر تقدیر، در اسفندماه ۱۳۷۷، انتخابات شوراهای ده و شوراهای اسلامی شهر به وقوع پیوست و پس از ۲۰ سال یکی از مهم ترین مواد قانون اساسی جامه عمل پوشید. تجربه دو سال و نیم از زندگی شوراها، گویای مشکلات متعددی است که در این رساله « آسیب شورا» نام گرفته اند.
آسیب شناسی شوراهای اسلامی در ایران
برای مشخص سازی آسیب های شورا در ایران، آن هم به گونه ای روشمند، نخست باید از بستر تاریخی که شورا بر آن پدید آمده است یاد کرد، پس آنگاه، به کاستی های قانون شوراها نظر افکند. در مرحله سوم تشکیلات شورا باید مورد توجه قرار گیرد و بالاخره نحو گزینش منتخبان شورا و ویژگی های شخصیتی ایرانیان در مواجهه با امور مشارکتی به بحث گذاشته شود. به بستر تاریخی در سطور قبلی اشاره شد.
نارسایی، کاستی و گنگی قانون شورا، زمانی مشخص تر می گردد که محدوده بسیار ناچیز اقتدار شورا با انتظارات مردم یکجا در نظر گرفته شود. این شکاف، مهم ترین اسیب کنونی شورا در ایران است. مردم با فداکاری تمام، در همه عرصه ها حضور یافته و مطالبات خود را تا پایان جنگ فرو خورده اند. با جریان یافتن جنبش اصلاح گرای درون نظام، که پس از دوم خرداد۱۳۷۶ از عمق به سطح آمده است، در انتخابات شورهای اسلامی شهر و روستا شرکت کرده اند. اکنون آنها حل تمامی مسائل زندگی خود و محیط پیرامون خویش را از شورا خواستارند؛ در حالی که شوراهای شهر و روستا اساسا چنان اختیاراتی ندارند و کار آنها به امور شهرداری محدود است و حتی در صورت عدم همکاری شهرداری با شورا، راه کارهای سنجیده ای در نظر گرفته نشده است. تنها راه، استیضاح شهردار است که تجربه دو سال گذشته مشکلات و پیامدهای منفی آن را بر ملا کرده است.
آسیب دیگر، به نحوه تامین در امدهای شهرداری مربوط است. شهرداری نهادی خودکفا تلقی شده است که باید هزینه هایش را از طریق دریافت هایش بپردازد و به بودجه دولت متکی نباشد. این دستور العمل در دوران پس از جنگ، به فروش فضای شهری و ایجاد رانت برای گروه بسیار و بفروش منجر شد که ابعاد فاجعه آمیز آن و عمق مسئله هنوز به درستی روشن نشده است.
برای کسب چنین در امدی تنها راه معقول، مشارکتی سازی شهر و دریافت هزینه شهر به نسبت استفاده از امکانات شهری و بالاخره تعریف راه های معقول کسب در امد است که به برنامه ای اندیشده و حساب شده نیاز دارد. به جای پرداختن به چنین برنامه ای، فروش تراکم مدنظر قرار گرفته که با تمامی اصول شهری در تضاد است. واقعیت آن است که در تحلیل منطقی باید تمامی جوانب امر در نظر گرفته شود.
در شرایط عادی، شهرداری سه منبع عمده درآمد دارد. یکی از این منابع، دریافت عوارض شهری به اشکال گوناگون و با توجه به نوع کاربری است. ضمن آنکه عوارض یاد شده به هیچ وجه برای اداره شهر کافی نیست. هرگز با وصول عوارض، آن هم به شکل سنتی، ایجاد چنین تاسیساتی ممکن نیست. منبع دیگر درآمد شهرداری، وصول طلب های معوقه خود به دلایل گوناگون است که آن هم تا حد زیادی وصول شده است و در صورت اخذ تمام و کامل نیز قابل توجه نیست. سومین و مهم ترین منبع، همان گونه که اشاره شد، فروش فضای شهری و ریالی کردن تخلف است.
تغییر شرایطی که به طور گذرا مورد بحث قرار گرفت، به شورایی مقتدر با قوانین کاملا اندیشیده، راهبردهای مشخص و تبدیل راه بردها به راهکارهای زمانبندی شده با تسلسل منطقی نیازمند است که قانون حاکم بر شورا، اساسا چنین امکانی را فراهم نمی آورد. حکومت های محلی که شورا یکی از نهادهای ان است، حداقل باید از پنج شرط زیر برخوردار باشند:
* هر حکومت محلی، باید محدوده جغرافیایی تعریف شده ای را زیر پوشش خود داشته باشد و با اقتدار امور آن محدوده ها را در قالب قوانین مدون و روشن سامان بخشد و در این انجام وظیفه، خودکفا و خودبسنده باشد.
* حیطه اختیار و اقتدار حکومت محلی از طریق مجموعه ای از قوانین کاملا مشخص و مختص حکومت محلی که در واقع امکان اعمال اقتدار حکومت محلی را فراهم می آورد، کاملا تعریف می شود.
* هر حکومت محلی مجاز به تعیین نوعی عوارض، مالیات یا به هر تقدیر شیوه ای برای کسب نیاز مالی خود به صورت مستقل است تا در مقابل شهروندان به اجرای وظایف خود، آن هم بدون وابستگی به ارگان یا نهاد دیگری، همت گمارد.
* هر حکومت محلی، بنیادی انتخابی دارد که بدان مشروعیت می بخشد و سایر ارگان های مرتبط را موظف به پاسخگویی در مقابل آن می سازد.
* هر حکومت محلی، در جهت وظایف خود باید از همکاری تمام و کمال سایر نهادها و ارگان های مرتبط بهره گیرد و سایر سازمان های مرتبط، موظف اند با آن همکاری نمایند.
دکتر پرویز پیزان، جامعه شناس و عضویت هیئت علمی دانشگاه علامه طباطبایی